| JAC 39 |
| Rubrique : Actualité juridique |
| Auteur : Hervé Arbousset, maitre de conférences en droit public, membre du Cerdacc |
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|  | PLAN DE PREVENTION DES RISQUES NATURELS:
NOUVEAUX DEVELOPPEMENTS (2° partie)
La Cour administrative d'appel de Nancy par un arrêt du 10 avril 2003, a refusé d'indemniser le préjudice subi par une société privée à la suite de l'entrée en vigueur d'un Plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRNP), alors même que l'application de ce plan lui faisait perdre les sommes très conséquentes qu'elle avait engagées à la suite d'une autorisation de lotir qui lui avait été donnée (CAA de Nancy, 10 avril 2003, 97NC02711). Ainsi, le juge d'appel refuse toute indemnisation du préjudice issu des servitudes nées de l'approbation d'un PPRNP sur le fondement d'une rupture d'égalité des citoyens devant les charges publiques. Cette solution est obtenue au prix d'un raisonnement pour le moins singulier.
Dans un premier temps, la Cour administrative d'appel de Nancy ne décèle pas la présence de comportements fautifs imputables aux services de l'Etat et de la commune. Cette solution s'impose sans l'ombre d'un doute.
Le juge d'appel, tout d'abord, se refuse à découvrir une faute des services de l'Etat. Selon la société Le Nid, en effet, les services de l'Etat ne l'auraient pas informé de l'élaboration du plan de prévention des risques. Pour la Cour d'appel, il n'en ait rien, l'information du public ayant été effectivement réalisée grâce à une publicité de l'arrêté prescrivant l'établissement du plan dans le recueil des actes du département, à une mention dans deux journaux locaux de ce document et à une mise à la disposition du public de cet arrêté ainsi que du plan qui y était annexé. Dès lors, les responsables de la société requérante pouvaient facilement prendre connaissance du processus engagé afin de tenir compte des risques de mouvements de terrain. Ainsi, le raisonnement et les formules employées par la Cour le démontrent, il fallait vraiment le faire exprès pour ne pas savoir ou ne pas chercher à savoir ce qui pouvait limiter voire interdire l'utilisation des sols. Evidemment, les exigences de publicité imposées par la législation sur les risques naturels, et dont le respect est assuré par le juge administratif (C.E., 22 juin 2001, n°214421, "les dossiers déposés dans chacune des communes comprises dans le périmètre du projet de plan de prévention des risques naturels prévisibles d'inondation…en vue de l'enquête publique ne comprenaient pas l'ensemble des documents graphiques du projet de plan…qu'ainsi le projet de plan…n'a pas été mis à l'enquête dans des conditions régulières), ont pour but de mettre toute personne en mesure de connaître et, peut être, d'anticiper l'approbation d'un PPRNP.
Le juge d'appel, ensuite, écarte la responsabilité de la commune de Neuves-Maisons. Selon la Société Le Nid, la faute de celle-ci résiderait dans l'octroi d'une autorisation de lotir alors que la procédure d'élaboration d'un plan de prévention des risques avait été engagée. La Cour rejette cette prétention en indiquant, opportunément, qu'en tout état de cause, le projet de PPRNP n'a aucun caractère contraignant à la différence du PPRNP lui-même.
Quoiqu'il en soit, tous les participants au processus d'élaboration des PPRNP (services de l'Etat et communes) devraient faire œuvre de pédagogie, en expliquant la portée d'un PPRNP, mais aussi de logique entre les autorisations délivrées et les projets de prévention des risques élaborées. Les individus, les sociétés privées et plus encore les professionnels de l'immobilier, quant à eux, devraient se tenir informés des contraintes pouvant touchant l'utilisation du sol.
Dans un second temps, le juge d'appel estime qu'aucune indemnisation ne peut être allouée à la société sur le fondement d'une responsabilité sans faute pour rupture d'égalité des citoyens devant les charges publiques.
La Cour souligne d'emblée la finalité fondamentale des PPRNP : la satisfaction de l'intérêt général sous l'angle de la préservation des populations confrontées à ces risques. Si cette affirmation ne souffre aucune contestation, elle démontre le souci du juge d'appel de confronter le préjudice économique subi par la Société Le Nid au but d'intérêt général et laisse déjà croire que c'est ce dernier qui l'emportera. D'ailleurs, cette finalité d'intérêt général est au cœur de la réflexion retenue par la Cour qui s'y réfère très souvent.
La difficulté principale réside dans le silence du Parlement sur l'indemnisation éventuelle des préjudices provoqués par les PPRNP. Comment interpréter une telle attitude? Deux réponses ont été apportées, l'une par le Conseil constitutionnel, l'autre par le Conseil d'Etat. En l'espèce, seule cette dernière a un intérêt (En effet, le Conseil constitutionnel a affirmé : "le principe d'égalité devant les charges publiques ne saurait permettre d'exclure du droit à réparation un élément quelconque du préjudice indemnisable résultant de travaux ou d'ouvrages publics", CC, 13 décembre 1985, n°85-652). La haute juridiction administrative a précisé, tout d'abord, en 1986 que "le préjudice né de l'institution d'une servitude administrative ne peut ouvrir droit à réparation que si le législateur n'a pas entendu exclure toute indemnisation et dans la mesure ou ce préjudice présente un caractère certain, grave et spécial" (C.E., 14 mars 1986, Commune de Gap-Romette contre consorts Béraud, R. p.73). Par la suite, le Conseil d'Etat a estimé que les finalités d'intérêt général poursuivies par une loi n'ayant pas prévue expressément une indemnisation ne permettent pas d'octroyer une indemnité (C.E., 8 avril 1994, S.A. Etablissements Charbonneaux Brabant, R. p. 187). La Cour administrative d'appel de Nancy retient cette solution. Ainsi, selon elle, le silence de la loi exclut toute responsabilité étatique dès lors que le texte en cause poursuit la satisfaction de l'intérêt général. On peut facilement comprendre que celle-ci prime sur des intérêts exclusivement économiques (la commercialisation de parcelles) car, la protection des personnes assurée par la loi du 22 juillet 1987 modifiée depuis, doit constamment primer. Dès lors, la Société Le Nid ne peut obtenir réparation de son préjudice.
Chose plus curieuse, la Cour d'appel applique alors le raisonnement retenu par le Conseil d'Etat dans l'arrêt Bitouzet consistant à retenir une troisième exception au principe de l'absence d'indemnisation des servitudes d'urbanisme (C.E., 3 juillet 1998, R. p. 288, conclusions R. Abraham; RFDA juillet-août 1999). En effet, le juge estime que la société Le Nid ne supporte pas "une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi". On a du mal à comprendre cette affirmation puisque, pour le juge d'appel, les servitudes nées d'un plan de prévention des risques ne sont pas des servitudes d'urbanisme. L'examen de la jurisprudence administrative française fait apparaître que la position retenue par la Cour administrative d'appel de Nancy est très isolée. En effet, à notre connaissance, les décisions du Conseil d'Etat font apparaître que c'est seulement lorsqu'une servitude d'urbanisme impose "une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi" qu'une indemnisation est possible hors des deux exceptions posées par l'article L 160-5 du Code de l'urbanisme (C.E., 7 janvier 2000, Société Lady Jane, n°187042 à propos d'un plan de sauvegarde et de mise en valeur; seule la C.A.A. de Bordeaux a étendu l'application de la jurisprudence Bitouzet à une servitude d'utilité publique. Il s'agissait d'un préjudice causé par la révision d'un plan d'exposition au bruit (17 mai 2001, n°97BX02097). Comment alors interpréter une telle analyse? Tout d'abord, on peut imaginer que la Cour administrative d'appel cherche à élargir les hypothèses où la solution de l'arrêt Bitouzet pourra être appliquée, pour mieux alors souligner qu'il ne peut pas y avoir indemnisation du fait de l'inexistence d'une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi. Ainsi, le juge soulignerait le caractère très exceptionnel de l'indemnisation des servitudes d'utilité publique (Cela ressort de l'arrêt commenté : "au regard de l'objectif de sécurité des habitants auquel répondent ces dispositions et compte tenu de l'étendue géographique des périmètres de protection instaurés par le plan de prévention des risques de mouvements de terrain…, qui régit de la même façon l'ensemble des propriétés concernées, les servitudes affectant les parcelles en cause ne sauraient… être regardées comme faisant supporter à la société une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général poursuivi et ainsi de nature à ouvrir droit à indemnisation"). En effet, la formule charge exorbitante est plus restrictive que celle de dommage grave. Ensuite, la Cour administrative d'appel cherche, peut-être, à uniformiser le régime des servitudes et à se conformer aux exigences de la jurisprudence de la Cour européenne de Strasbourg (Selon celle-ci, l'atteinte au droit de propriété doit être indemnisée lorsqu'une personne subie une "charge spéciale et exorbitante" disproportionnée par rapport à l'objectif d'intérêt général).
Ainsi, l'arrêt de la Cour administrative d'appel de Nancy du 10 avril 2003 n'emporte pas, loin s'en faut, la conviction du lecteur avisé mais aussi du citoyen potentiellement confronté à la situation rencontrée dans cette affaire. Espérons que le Conseil d'Etat mettra un point d'honneur à clarifier le régime des servitudes d'utilité publique et des servitudes d'urbanisme.
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