L’EAU QUE L’ON NE PEUT PAS BOIRE, E. ETIENNE, E. TEISSONNIERE, L. PERSONNETTAZ - Le Journal des accidents et des catastrophes

Erwan ETIENNE et Élia TEISSONNIERE

Etudiants en Master 1 Droit – Métiers de l’administration, Université de Haute-Alsace

Louisa PERSONNETTAZ

Etudiante en Master 1 Droit – Professions Juridiques et Judiciaires, Université de Haute-Alsace

Commentaire de l’arrêté du 25 avril 2025 pris par le préfet du Haut-Rhin

Notre eau s’empoisonne et nous regardons ailleurs ! L’impact de l’Homme sur l’environnement se manifeste désormais dans les profondeurs de la terre. En effet, la société contemporaine est confrontée à un défi de taille, il s’agit de la présence préoccupante de PFAS dans les ressources aquatiques et terrestres. L’acronyme « PFAS », de leur appellation scientifique « per- et polyfluoroalkylées », est un ensemble de 4 500 molécules organiques de synthèse, employées dans la composition de nombreux produits utilisés par l’industrie à partir des années 1950. Ces molécules sont structurées autour de la liaison carbone-fluor connue pour ses propriétés stables (résistance aux frottements, aux températures, à l’étanchéité, etc.), ce qui a pour effet de les rendre difficilement purgeables, d’où leur surnom de « polluants éternels ». La contamination par les PFAS est omniprésente. Aucun milieu de l’environnement n’est épargné, qu’il s’agisse de l’eau, de l’air ou encore des organismes vivants. Source délétère et atemporelle, les PFAS s’infiltrent dans nos eaux, nos aliments, nos vies, jusqu’à s’intégrer à notre héritage. La présence et la prolifération des PFAS dans l’eau se révèlent être à ce jour un défi environnemental et sociétal crucial pour notre génération et celles à venir.

L’État s’est ainsi saisi de cet enjeu et tente tant bien que mal de mettre en œuvre une politique de prévention afin de lutter contre ce fléau dont les conséquences n’ont de cesse de s’alourdir (Voir : F.-G. Trébulle, « Pollution des eaux aux PFAS : il faut tirer les leçons de ce que l’on sait » : Energie – Env. – Infrastr. 2026, Repère 1. – La prise en compte par le droit des PFAS et autres molécules chimiques : Energie – Env. – Infrastr. 2025, Dossier 11).

C’est dans cette logique politico-juridique que s’inscrit un arrêté préfectoral de la préfecture du Haut-Rhin, n°/2025/ARS/ SE, en date du 25 avril 2025 (https://www.agglo-saint-louis.fr/wp-content/uploads/2025/04/Arr%C3%AAt%C3%A9-du-25-avril-2025.pdf ; Voir : https://www.haut-rhin.gouv.fr/Actualites/Espace-presse/Communiques-de-presse-2025/Restriction-de-l-usage-de-l-eau-potable-dans-l-agglo-de-Saint-Louis-pour-les-personnes-sensibles ; https://www.grand-est.ars.sante.fr/pfas-focus-sur-la-situation-de-saint-louis-68). Cet arrêté a pour objet de restreindre la consommation d’eau potable à Saint-Louis (ville du Haut-Rhin). Il a été pris à la suite de la publication d’un dossier d’alerte constitué au cours d’une assemblée générale de l’ADRA (Agence Adventice d’Aide et de Développement). Cette mesure tend à organiser efficacement les services de distribution des eaux de Saint-Louis, mais dont sa tardiveté questionne sur la capacité des autorités publiques à intervenir en temps utile.

L’instauration d’un régime de restrictions protectrices par le préfet du Haut-Rhin assure-t-elle suffisamment la défense des intérêts et des droits des administrés et consommateurs face aux enjeux de santé publique et de protection de l’environnement ?

La situation à laquelle l’agglomération de Saint-Louis a dû faire face a nécessité la mise en place d’un régime de protection en lien avec le dépassement du seuil de pollution de PFAS autorisé (I.) tendant vers un encadrement temporaire des restrictions en vue d’un retour à une situation normale (II.)

I.- Un régime de protection des individus face au risque de pollution

Face à ce fléau, l’arrêté préfectoral intervient dans un cadre d’urgence due à la présence identifiée d’un taux important de PFAS. Cette réaction peut être jugée tardive au regard des faits (A.) mais elle permet de justifier la nécessité de mettre œuvre des restrictions relatives à l’usage de l’eau visant à limiter l’atteinte à la santé de tous (B.).

A.- La présence dangereuse de PFAS dans l’eau, des mesures prescrites tardivement

Dans son arrêté précité du 25 avril 2025, le préfet du Haut-Rhin a décidé, qu’à compter du 5 mai 2025, la consommation de l’eau du réseau de distribution publique serait interdite à des fins de boisson pour les personnes sensibles.

En effet, dans les communes de Saint-Louis Agglomération, il a été constaté un dépassement des normes de qualité concernant le taux de PFAS dans l’eau potable, où la concentration des 20 principaux PFAS excédait la limite réglementaire de 0,1 microgramme par litre dans l’eau distribuée.

En l’espèce, l’aéroport Euroairport Bâle-Mulhouse, situé à proximité, a joué un rôle déterminant dans la contamination de l’eau. Par le passé, l’usage de produits chimiques, notamment des mousses anti-incendie riches en PFAS, a fortement pollué les sols, jusqu’à atteindre les nappes phréatiques avoisinantes, polluant l’eau consommée. En effet, cela ressort du communiqué de presse en date du 15 décembre 2025 qui mentionne que « la pollution est liée à l’usage passé sur la plateforme aéroportuaire, de mousses anti-incendie contenant des PFAS » (Préfet du Haut-Rhin, levée des restrictions de l’usage de l’eau potable dans l’agglomération de Saint-Louis pour les personnes sensibles, 15/12/2025, https://www.haut-rhin.gouv.fr/Actualites/Espace-presse/Communiques-de-presse-2025/Levee-des-restrictions-de-l-usage-de-l-eau-potable-dans-l-agglomeration-de-Saint-Louis).

Aujourd’hui le danger sanitaire que représente la présence de PFAS n’est plus à ignorer, ses propriétés chimiques toxiques et persistantes sont bien connues en raison des nombreuses recherches scientifiques dont elles ont fait l’objet. D’après l’ANSES, ces substances sont utilisées depuis 1950 et se trouvent dans de nombreux produits de consommation courante. Cette situation est préoccupante quant aux enjeux de santé publique puisque certains PFAS sont susceptibles de causer des effets néfastes pour l’Homme. Cela risque d’augmenter le taux de cholestérol, pourrait engendrer des cancers, ou encore causer des problématiques d’infertilité, à titre d’exemple (« PFAS : des substances chimiques très persistantes », ANSES, 22/10/2025 : https://www.anses.fr /fr/content/pfas- substances-chimiques-persistantes)

Également, ils s’inscrivent dans la durée. Ce sont des substances très persistantes, qui se dégradent peu et dont on retrouve des traces dans l’eau potable et l’alimentation. Ils représentent des risques graves lorsqu’ils sont présents, et ingérés en grande quantité (L. Gazzarin, « Exposition aux PFAS dans la vallée de la chimie lyonnaise : rejet du référé pénal environnemental présenté par des associations » : Gazette du Palais, 6 février 2024).

C’est en raison de ces risques identifiés que la France a procédé à une mise sous surveillance de l’eau de consommation de ses communes. Soucieuse d’anticiper le risque et sous l’influence européenne, elle opère depuis le 1^er mars 2025, une recherche systématique des PFAS dans les eaux à destination de consommation. Auparavant, il fallait que le contenant dépasse un seuil limite de quantité de PFAS pour être sujet à des mesures de protection, ce qui marque donc une grande évolution. Dans la continuité de cette logique d’anticipation, il a été décidé, à partir de janvier 2026, d’intégrer un contrôle obligatoire des PFAS dans les programmes réglementaires de contrôle sanitaire des bureaux destinés à la consommation humaine (DREAL Auvergne-Rhône-Alpes, « La surveillance des PFAS dans l’eau de consommation », publié le 11/09/2024 et mis à jour le 18/09/2025).

Ainsi, au vu des éléments juridiques et scientifiques et des risques liés aux PFAS, le préfet du Haut-Rhin a dû prendre cet arrêté en raison de taux de concentration trop élevés.

Pourtant, les PFAS avaient déjà été détectés en 2023 par l’Agence régionale de la santé du Grand-Est et les habitants informés début 2024 par courrier, sans qu’aucune restriction ne soit prise. Les autorités auraient donc pu agir dès 2023, ce qui révèle une inaction ayant retardé la prévention des risques.

En somme, le préfet possède donc une grande responsabilité, ce qui a été consacré dans le cadre d’une question écrite. Le ministère des Collectivités territoriales et de la Ruralité a indiqué que « conformément à l’article L. 211-5 du Code de l’environnement, les pouvoirs de police spéciale de l’eau appartiennent à l’État. À ce titre, le préfet peut agir en cas de risque de pollution ou de destruction du milieu naturel, ou pour la santé publique et l’alimentation en eau potable » (P.A. Colombani, Question écrite n° 6883 : compétence eau potable et responsabilité du président d’une intercommunalité, question signalée au Gouvernement le 5 juin 2023, question publiée le 4 avril 2023 et réponse publiée le 8 août 2023 : https://questions.assemblee-nationale.fr/q16/16-6883QE.htm).

Quoi qu’il en soit, des restrictions ont été nécessaires, et ressortent ici comme étant l’ultime solution.

B.- Les restrictions comme ultime solution

Face à l’absence de solutions rapides visant à réduire drastiquement la concentration de PFAS dans l’eau de consommation, et à défaut d’éradiquer le problème à temps, il a fallu l’endiguer. Ainsi les autorités ont été contraintes de restreindre l’accès à l’eau aux fins de limiter le risque de contamination de la population et de surcroît d’atteinte à leur santé, ce qui ressort de l’arrêté commenté.

Le préfet a décidé d’arrêter un captage, c’est-à-dire de suspendre l’alimentation en eau potable d’un point de prélèvement en raison d’une qualité non conforme liée à un taux trop élevé de PFAS. Mais cette mesure s’est révélée insuffisante. Alors, plusieurs captages ont été par la suite arrêtés afin de favoriser la distribution de l’eau mobilisant les ressources les moins contaminées. En parallèle, le suivi de la qualité de l’eau a été renforcé, ce qui se traduit par une multiplication de contrôles et d’analyses sur les points où l’eau continuait à être distribuée. L’objectif est d’établir un suivi pointilleux et constant de l’évolution de la contamination afin de garantir que l’eau distribuée reste ingérable, et en l’occurrence, que la concentration de PFAS dans le cas d’espèce ne devienne pas critique de nouveau. (Préfet du Haut-Rhin, Arrêté N° /2025/ARS/SE du 8 septembre 2025 : https://www.haut-rhin.gouv.fr/contenu/telechargement/50062/353516/file/Recueil%20n%C2%B093%20du%2010%20septembre.pdf).

Toutefois, ces mesures se sont avérées insuffisantes, sachant que les concentrations en PFAS sont restées supérieures aux seuils prévus. Cela a conduit à la prise de mesures davantage efficaces, à savoir la mise en place de restrictions, qui apparaissent ici nécessaires. En effet, l’arrêté relate que malgré diverses actions entreprises, « les concentrations en PFAS sont restées supérieures aux seuils réglementaires ».

Ainsi, l’urgence a été gérée, mais au prix d’une restriction forte des libertés des habitants. L’arrêté interdit en effet toute consommation d’eau, même filtrée, pour les personnes dites « sensibles » de l’agglomération de Saint-Louis.

Ce cas n’est toutefois pas isolé. En 2025, d’autres régions ont connu des dépassements de PFAS. Dans les Ardennes, le préfet a dû restreindre la consommation d’eau dans 13 communes, puis interdire l’eau du robinet pour certains habitants. Là encore, la pollution aux PFAS a conduit à des mesures drastiques, parallèles à celles prises dans le Haut-Rhin (Préfet des Ardennes, « Restriction de la consommation de l’eau potable pour les habitants de 13 communes ardennaises », publié le 04/09/2025 : https://www.cnrs.fr/fr/presse/vers-une-utilisation-responsable-des-terres-rares-tout-au-long-de-leur-cycle-de-vie).

C’est en raison des circonstances exceptionnelles que les restrictions apparaissent légitimes et opportunes dans la finalité de garantir une absence d’atteinte à la santé et au bien-être des résidents des communes. Il n’en demeure pas moins que, sur le plan légal, de telles mesures se justifient au regard de leur vocation temporellement limitée.

II.- Un encadrement temporaire du régime

On voit que suite à cette impossibilité de retour rapide à une situation normale, le préfet va user de ses pouvoirs de police administrative pour restreindre l’accès à l’eau à une population ciblée, notamment les personnes à risque (A.), mais ces restrictions sont limitées dans le temps et de nombreuses actions sont mises en œuvre pour un retour à la normale, et ce, le plus rapidement possible (B.).

A.- La restriction ciblée pour une catégorie de personnes particulières : les personnes à risque

À la vue de l’inefficacité des premières mesures prises, l’arrêté indique la nécessité de prendre des mesures contraignantes. En effet, l’arrêté est fondé sur l’instruction DGS/EA4/2025/22 qui, dans son 3ème point concernant la gestion des situations de non-conformité, explique que « si ces solutions ne peuvent pas être mises en œuvre dans un délai satisfaisant et sur appréciation des autorités sanitaires locales, des restrictions de consommation alimentaire pourront être prises, en priorité pour les populations sensibles ». Dès lors, les restrictions de consommation visent uniquement des sujets particuliers, à savoir les personnes sensibles, l’arrêté s’appuyant sur l’instruction susmentionnée (femmes enceintes, nourrissons, personnes immunodéprimées). Comme l’a montré Madame Dugne dans sa thèse consacrée à la vulnérabilité de la personne majeure, la catégorie de « personne vulnérable » est particulièrement difficile à cerner. La vulnérabilité peut, d’une part, être associée au droit des majeurs protégés afin d’individualiser la protection et la capacité d’exercice. Mais elle peut également en être dissociée pour devenir un critère de sanction des situations d’exploitation ou d’abus. Cette oscillation entre protection et responsabilité révèle que la vulnérabilité ne constitue pas une notion juridique stable, mais une notion souple et contextuelle, dont les contours varient selon les objectifs poursuivis par le droit. (J. Dugne, « La vulnérabilité de la personne majeure. Essai en droit privé : Dalloz, 2022, p. 237). Cette notion n’est ainsi pas immuable et sa définition est assez complexe. Par exemple, le juge administratif, en application de la directive du 21 mai 2008, intègre les enfants dans la catégorie des « populations sensibles » (CE, 12 juillet 2017, n°394254).

Ainsi, les restrictions mises en place par le préfet sont qualifiées de partielles en ce qu’elles ne visent qu’une partie des habitants de l’agglomération de Saint-Louis. Leur finalité est de prioriser la protection des personnes les plus vulnérables. Cette priorisation n’a pas un caractère discriminatoire. Sur ce point, des précédents existent. D’une part, une circulaire du 21 juillet 2009 (DGC/EA2 n° 2009-250 : https://sante.gouv.fr/fichiers/bo/2009/09-09/ste_200 90009_0100_0060.pdf) relative aux mesures de concentration de certaines substances dans l’air intérieur des bâtiments recevant du public, en particulier ceux hébergeant des personnes sensibles ou vulnérables, comme les écoles ou les crèches, consacre déjà une approche différenciée fondée sur la vulnérabilité des personnes accueillies. D’autre part, un arrêté du 13 mars 2018 (Arrêté du 13 mars 2018 modifiant l’arrêté du 20 août 2014 relatif aux recommandations sanitaires en vue de prévenir les effets de la pollution de l’air sur la santé, pris en application de l’article R. 221-4 du code de l’environnement : https://www.legifrance.gouv.fr/download/pdf?id=mVjENEVNGZ7Ihj09I415fsiBBOvFBquP8SLVDhQ4mrg=) vient lister les personnes « vulnérables » concernant les effets de la pollution de l’air sur la santé. Il s’agit des femmes enceintes, nourrissons, jeunes enfants, personnes de plus de 65 ans, personnes souffrant de pathologies cardiovasculaires, d’insuffisance cardiaque ou respiratoire, et enfin les personnes diabétiques et asthmatiques.

Dans l’arrêté du 25 avril 2025, la décision de limiter la protection aux seules personnes dites « sensibles » peut soulever des critiques. En ne ciblant qu’une catégorie spécifique de personnes, à savoir les personnes qualifiées de sensibles ou de vulnérables, la mesure vient opérer une marginalisation d’une large partie de la population. Au vu du risque sanitaire en cause, il aurait été souhaitable d’étendre la mesure, a minima, aux personnes de plus de 65 ans qui sont exclues du cadre de la notion de « personnes sensibles » retenue par l’arrêté de 2025.

La protection vis-à-vis des risques liés aux PFAS est donc critiquable. En effet, que ce soit à une échelle locale ou nationale, cette protection est mise en œuvre prioritairement pour les personnes sensibles, mais pourquoi ne prioriser que les personnes sensibles plutôt que tous les êtres en contact avec la pollution de l’eau qui est consommée ? Cette position peut être défendue au regard du fait que la restriction se doit d’être encadrée. Cependant, la consommation de l’eau pour les personnes n’entrant pas dans la catégorie de « personnes sensibles » pourrait toutefois entraîner des effets néfastes. Il en est de même plus largement de l’environnement et de l’agriculture. En effet, l’Office international de l’eau rappelle que « ces substances se dégradent extrêmement lentement et s’accumulent dans l’environnement contaminant l’eau, les sols, la faune et même le corps humain » (Office International de l’Eau, “ PFAS : un défi environnemental et sanitaire majeur, 11 février 2025 : https://www.oieau.org/actualites/pfas-un-defi-environnemental-et-sanitaire-majeur). De surcroît, ces polluants affectent alors non seulement l’eau consommée mais aussi l’alimentation en tant que telle. Par conséquent, des restrictions concernant l’utilisation de cette eau dans les environnements affectés ne devraient-elles pas être mises en place à l’égard des éleveurs et agriculteurs pour limiter la contamination dans l’alimentation ?

Par ailleurs, cette restriction d’accès à l’eau pour les personnes sensibles semble causer un préjudice économique. En effet, ces dernières faisant l’objet d’une interdiction de consommation de l’eau courante se trouvent donc obligées de consommer de l’eau en bouteille, ce qui peut s’avérer être très coûteux. Par exemple, au sein de la communauté d’agglomération touchée, à Saint-Louis, le prix de l’eau est de 2,06 euros pour 1m³ (1000 l) tandis qu’un lot de 6 bouteilles d’eau de taille moyenne coûte environ 1 € 20 pour 9 litres d’eau. On s’aperçoit alors que l’achat de 9 litres d’eau est presque égal à la consommation d’1 m3 d’eau via le réseau public d’eau potable. Cela peut donc être constitutif d’un préjudice économique pour lequel les populations concernées ne seront pas indemnisées en l’absence de recours en ce sens.

À ce titre, un collectif d’habitants de Saint-Louis composé de 60 000 habitants a annoncé porter plainte auprès du procureur de Mulhouse pour déterminer la responsabilité dans la pollution de l’eau potable de l’agglomération (P. Gusz, Eau potable contaminée aux PFAS : un collectif entame une action en justice, 31/07/2025 : https://www.lalsace.fr/environnement/2025/07/31/eau-potable-contaminee-aux-pfas-un-collectif-entame-une-action-en-justice). Ils entendent obtenir une indemnisation relative au préjudice subi en ce sens. Aucune suite n’a pour l’instant été publiée à ce sujet.

En tout état de cause, la situation de l’agglomération de Saint-Louis tend à s’améliorer, les mesures prises s’avérant efficaces, il est alors possible d’envisager un retour à une situation normale.

B.- Une situation restrictive de liberté, temporaire en vue d’un retour à une situation normale

Au vu de la limitation temporelle des mesures restrictives de liberté, le préfet du Haut-Rhin a annoncé dans un communiqué de presse du 9 septembre 2025, la levée partielle des restrictions dans la région concernée (Préfet du Haut-Rhin, Communiqué de presse relatif à la levée partielle des restrictions de l’usage de l’eau potable dans l’agglomération de Saint-Louis pour les personnes sensibles, le 09/09/2025 : https://www.grand-est.ars.sante.fr/media/143719/download?inline). C’est le résultat d’un arrêté du 8 septembre 2025 (https://www.haut-rhin.gouv.fr/contenu/telechargement/50062/353516/file/Recueil%20n%C2%B093%20du%2010%20septembre.pdf). Cette levée partielle est due à des campagnes de tests effectuées témoignant d’une présence des PFAS inférieure à la limite réglementaire dans les communes visées.

En ce qui concerne les solutions à court terme mentionnées dans le communiqué de presse du 15 décembre 2025, il est rappelé la possibilité de déployer des unités mobiles de traitement des eaux qui permettent de traiter la pollution présente dans l’eau notamment celle des PFAS. Il existe, en outre, des solutions à moyen terme, avec la construction d’usines de traitement dotées de centrales à charbon actif censées réduire le taux de PFAS dans l’eau de consommation des foyers.

Concernant cette dernière solution, l’aéroport EuroAirport finance en partie ce projet, bien que leur responsabilité ne soit pas encore avérée. Le conseil d’administration dudit aéroport annonce financer le projet à hauteur de 50% dans une limite de 10 millions d’euros (P. Rouchon, Pollutions aux PFAS : l’aéroport verse 10 millions d’euros à Saint-Louis, « du marchandage », selon l’Adra, 11/09/2025 : https://www.rue89strasbourg.com/pfas-marchandage-aeroport-saint-louis-358955). Le préfet rappelle dans son communiqué de presse du 9 septembre 2025 que « des investigations, menées par les parties prenantes, sous l’égide de l’État, sont actuellement en cours pour connaître l’origine de la pollution » (Préfet du Haut-Rhin, “PFAS Saint-Louis Agglomération : Levée partielle des restrictions de l’usage de l’eau potable dans l’agglomération de Saint-Louis pour les personnes sensibles”, 9/09/2025 : https://www.haut-rhin.gouv.fr/Actualites/Espace-presse/Communiques-de-presse-2025/PFAS-Saint-Louis-Agglomeration-Levee-partielle-des-restrictions-de-l-usage-de-l-eaupotable). La finalité de ces investigations permettrait, d’une part, de trouver un moyen de contenir, voire de résorber la pollution et, d’autre part, d’engager des poursuites au civil en vue d’obtenir l’indemnisation relative aux dommages causés.

En somme, cette situation était vouée à une limitation temporelle certaine. La preuve en est un arrêté préfectoral du 15 décembre 2025 par lequel le préfet du Haut-Rhin a décidé de lever, pour l’ensemble des communes où elle était encore en vigueur, l’interdiction relative à la consommation de l’eau à des fins de boissons pour les personnes sensibles(Préfet du Haut-Rhin, arrêté n° 2025/ARS/SE portant modification de l’arrêté n° /2025/ARS/SE du 25 avril 2025 et autorisant la reprise partielle de la consommation d’eau pour les personnes sensibles dans plusieurs communes du département du Haut-Rhin, 15/12/2025 : https://www.haut-rhin.gouv.fr/contenu/telechargement/50977/360531/file/RAA%20134%20du%2015%20d%C3%A9cembre%202025.pdf).