Guillaume Chetard

Maître de conférences contractuel à l’Université de Haute-Alsace,
Membre du CERDACC

 

Commentaire de Cons. const., déc. n° 2021-948 QPC du 24 novembre 2021, Société Coyote system [Signalement des contrôles routiers par des services électroniques ]

La société Coyote System s’exerçant au maniement de la QPC (allégorie)

 

« L’article L. 130-11 du code de la route prévoit que l’autorité administrative peut, à l’occasion de certains contrôles routiers, interdire aux exploitants d’un service électronique d’aide à la conduite ou à la navigation par géolocalisation de rediffuser les messages et indications émis par les utilisateurs de ce service.  […] [H]ors du réseau routier national, cette interdiction vise, sans exception, toute information habituellement rediffusée aux utilisateurs par l’exploitant du service. Ainsi, elle est susceptible de s’appliquer à de nombreuses informations qui sont sans rapport avec la localisation des contrôles de police. Dans ces conditions, cette interdiction porte à la liberté d’expression et de communication une atteinte qui n’est pas adaptée, nécessaire et proportionnée au but poursuivi. »

Mots clefs : code de la route – aide à la conduite – aide à la navigation routière – contrôles routiers – liberté d’expression et de communication – détecteurs de radars

Pour se repérer

Créés par la loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019 d’orientation des mobilités, les articles L130-11 et L130-12 du code de la route s’inscrivent dans la lutte contre les pratiques qui tendent à faciliter, pour les usagers de la route, l’évitement des contrôles de police. En application de l’article L130-11, à l’occasion de certains contrôles, l’administration peut interdire aux exploitants de services d’aide électronique à la conduite de rediffuser toute information transmise par leurs utilisateurs concernant une ou plusieurs voies ou portions de voies, pendant une durée maximale de douze heures (ou deux heures s’agissant des contrôles de dépistage en matière d’alcool et de stupéfiants). L’article L130-12 punit de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 € d’amende le fait de contrevenir à cette interdiction.

La société Coyote System, célèbre pour avoir commercialisé des détecteurs de radars grand public à la fin des années 2000, exploite désormais des systèmes de guidage embarqués et une application mobile d’aide à la conduite et à la navigation routière. Elle forme une QPC, arguant que les articles L130-11 et L130-12 du code de la route méconnaissent la liberté d’expression et de communication, mais aussi les principes d’égalité devant la loi et d’égalité devant les charges publiques, de légalité des délits et des peines,… et même le droit à la vie !

Dans la décision rapportée, le Conseil constitutionnel étudie principalement le premier de ces griefs et approuve l’essentiel du dispositif législatif. Il censure seulement un membre de phrase de l’article L130-11, qui établissait une différence régime selon que le contrôle routier était effectué sur ou hors du réseau routier national.

Pour aller à l’essentiel

Depuis la décision HADOPI 1 du 10 juin 2009, le Conseil constitutionnel considère que la liberté d’expression et de communication implique celle d’accéder aux services de communication au public en ligne (Cons. const., déc. n° 2009-580 DC du 10 juin 2009 : P. Gaïa et al., Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 19e éd., Dalloz, 2018, n° 36). La même décision a également établi comment devrait être recherché l’équilibre nécessaire entre cette liberté et les autres principes de valeur fondamentale. Pour le Conseil, la liberté d’expression et de communication « est d’autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect des autres droits et libertés ». Il est « loisible au législateur » d’édicter de nouvelles règles de nature à concilier les principes en conflit, mais c’est à la condition que les limites ainsi apportées à la liberté d’expression soient « nécessaires, adaptées et proportionnées à l’objectif poursuivi ». Dans la décision rapportée, le Conseil reprend ces motivations classiques, qui fondent et délimitent son pouvoir de contrôle en la matière. Il vérifie ensuite que les critères énoncés sont satisfaits.

En premier lieu, les articles L130-11 et L130-12 du Code de la route sont bien édictés en vue d’un objectif de valeur constitutionnelle : la sauvegarde de l’ordre public et la recherche des auteurs d’infractions (v. déjà Cons. const., déc. n° 94-352 DC du 18 janv. 1995 : RFDC 1995, n° 22, note Favoreu). En effet, ces textes « ont pour objet d’éviter que les automobilistes puissent se soustraire à certains contrôles de police ».

En second lieu, le Conseil vérifie que le champ d’application et les modalités de l’atteinte à la liberté d’expression et de communication correspondent bien à cet objet. Il observe notamment que l’interdiction administrative ne s’applique qu’aux services spécifiquement dédiés à l’aide à la conduite et à la navigation routières, qu’elle ne peut être prononcée que pour des contrôles limitativement énumérés, que sa durée et son périmètre sont limités. Ces éléments sont implicitement comptés en faveur de la conformité à la Constitution, sans toutefois que le Conseil ne détaille leurs valeurs respectives dans le raisonnement.

Intervient alors le critère qui fonde l’inconstitutionnalité partielle. Le II de l’article L130-11 du code de la route énumère de manière limitative les informations dont la diffusion peut être interdite, à savoir « celles portant sur le caractère glissant de la chaussée, la présence d’obstacle sur la route, une zone d’accident ou de travaux, une visibilité réduite, un conducteur à contresens, une obstruction non gérée ou des conditions météorologiques exceptionnelles ». Toutefois cette liste ne s’applique, selon le même texte, que pour les opérations menées « sur le réseau routier national ». Pour le Conseil, cette précision implique a contrario qu’hors du réseau routier national, l’interdiction « vise, sans exception, toute information habituellement rediffusée aux utilisateurs par l’exploitant du service ». Elle est donc « susceptible de s’appliquer à de nombreuses informations qui sont sans rapport avec la localisation des contrôles de police », causant une atteinte à la liberté d’expression et de communication « qui n’est pas adaptée, nécessaire et proportionnée au but poursuivi. »

Le Conseil conclut à l’inconstitutionnalité, mais celle-ci est en fait très limitée. Seule la référence au réseau routier national est supprimée, ce qui signifie que la liste des informations susceptibles de faire l’objet d’une interdiction temporaire de diffusion s’applique désormais pour l’ensemble du territoire national. Ce coup de gomme ne remet donc pas en cause le principe du dispositif « anti-Coyote ».

Pour aller plus loin

La lutte de l’autorité publique contre les dispositifs permettant à leurs utilisateurs d’échapper aux contrôles routiers n’est pas chose nouvelle. C’est un décret n° 75-113 du 27 février 1975 (JORF 1er mars 1975, p. 2364) qui crée la première contravention à cet effet, frappant d’une amende de 600 à 1000F « toute personne qui aura mis en vente, vendu, détenu, utilisé, adapté, placé, appliqué ou transporté, à un titre quelconque, un appareil, dispositif ou produit destiné soit à déceler la présence, soit à perturber le fonctionnement d’instruments servant à la constatation des infractions à la législation ou à la réglementation de la circulation routière ». La loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière élèvera ensuite en délit, à l’article L413-2 du code de la route, le fait « de fabriquer, d’importer, d’exporter, d’exposer, d’offrir, de mettre en vente, de vendre, de proposer à la location ou d’inciter à acheter ou à utiliser » de tels dispositifs. Leur détention, quant à elle, est toujours punie d’une amende contraventionnelle de cinquième classe par l’article R413-15 du même code.

Les articles L130-11 et L130-12 constituent en quelque sorte le versant connecté de cette interdiction déjà ancienne. Le progrès des technologies d’information et, en particulier, les innovations rendues possibles par l’accès permanent à Internet, ont apporté de nouvelles méthodes de contournement de l’action policière. Les articles L413-2 et R413-15 du code de la route ne s’appliquent qu’aux systèmes de détection et de brouillage, autrement dit aux systèmes qui visent à faire échec aux contrôles radars. Or la technique de l’avertissement mutuel entre usagers de la route rend ces dispositifs obsolètes. Lorsque l’utilisateur d’une application d’aide à la conduite ou à la navigation en temps réel signale à l’exploitant la présence d’un obstacle quelconque à la circulation, le dispositif technique – le logiciel, le boîtier GPS ou le téléphone – ne joue aucun rôle de détection. Il permet simplement de relayer cette information. Il n’intervient pas non plus dans le fonctionnement des instruments utilisés par la police. Aucun signal n’est brouillé, mais la diffusion de l’information permet aux autres utilisateurs de déployer diverses stratégies d’évitement. C’est pour des raisons analogues que la chambre criminelle de la Cour de cassation a pu estimer que le fait de publier sur un réseau social en ligne la localisation de contrôles routiers n’entrait pas dans les prévisions de l’article R413-15 (Cass. crim. 6 sept. 2016, n° 15-86.412 : Dr. pénal 2016, n°12, comm. 172 par J.-H. Robert).

Néanmoins, dans ce dernier cas de figure, l’information n’est pas disponible en temps réel, car seuls les pires chauffards iront jusqu’à consulter un tel groupe de discussion en conduisant ! Quant à la pratique qui consiste à faire des appels de phares aux usagers arrivant en sens inverse, elle ne permet de prévenir que quelques conducteurs, et encore, à la condition qu’ils reçoivent et comprennent le signal envoyé. La particularité des applications incriminées tient moins à leur principe de fonctionnement qu’à l’ampleur qu’elles permettent de donner à ce phénomène, puisque tous les utilisateurs pourront recevoir un signalement effectué par un seul d’entre eux, en temps réel et directement sur le dispositif d’aide à la navigation.

Pour autant, ces fonctionnalités nouvelles présentent des avantages indéniables pour des usages plus légitimes, tels que le signalement de déformations de la chaussée, de dangers liés aux intempéries, ou d’incidents divers tels que des animaux ou obstacles anormaux présents sur les voies, voire d’une intervention en cours sur un site d’accident en amont. En outre, les contrôles susceptibles d’être ainsi signalés se déroulent, par nature, sur la voie publique ou à ses abords immédiats. Tout passant est donc susceptible de constater par lui-même la présence d’un dispositif policier, qui n’a en soi rien de confidentiel. Rappelons à ce titre que l’article R434-15 du code de la sécurité intérieure impose, au titre de la déontologie de la police et de la gendarmerie, le port de l’uniforme dans l’exercice des fonctions, port de l’uniforme qui constitue en outre, au titre de l’article L214-2 du même code, une condition de légalité de l’usage des moyens matériels d’immobilisation des véhicules.

La société demanderesse avançait en ce sens un puissant argument, tiré de ce que les dispositions critiquées répriment des informations qui ne peuvent être regardées comme des abus de la liberté d’expression. Force est d’admettre que l’on se trouve ici en présence d’un cas très particulier, où l’acte communicationnel ne porte atteinte ni à l’honneur ou à la considération d’autrui, ni à la vie privée, ni à un secret protégé par la loi, ni encore à la sécurité ou à la dignité des personnes. Il ne constitue pas non plus une provocation à commettre une infraction ou un acte dangereux, ni une forme d’apologie ou de propagande.

En signalant la localisation des forces de l’ordre à l’exploitant du service, l’utilisateur ne fait ainsi qu’exprimer la constatation matérielle d’un fait objectif et de notoriété publique. L’exploitant, quant à lui, ne fait que diffuser cette information. Une telle information peut en outre être utilisée à bon escient, par les usagers de la route qui souhaitent simplement éviter un ralentissement. Quant à ceux qui craindraient d’être appréhendés, le fait de changer d’itinéraire, ou de marquer un excès de zèle temporaire dans le respect de la réglementation routière, n’a rien d’une infraction.

À titre de comparaison, l’article 434–6 du Code pénal qualifie bien de recel de malfaiteur le fait de fournir à l’auteur d’une infraction « tout […] moyen de [se] soustraire aux recherches ou à l’arrestation », ce qui peut inclure une simple information quant aux opérations policières en cours (en ce sens : Jurisclasseur Pénal Code, art. 434-6, Fasc. 20 : Recel de malfaiteur, par P. Salvage et L. Ascensi, n° 13). Toutefois, ce texte n’est applicable qu’à la condition que le malfaiteur en question ait commis un crime ou un acte de terrorisme puni d’au moins dix ans d’emprisonnement ! On est très loin des infractions de conduite en état d’ivresse ou après usage de stupéfiants susceptibles d’être recherchées à l’occasion des contrôles routiers, ou a fortiori des simples contrôles d’identité qui entrent également dans le champ de l’article L130-11 du code de la route…

En l’absence de stratagème, de dispositif technique particulier, ou d’ajout d’un message supplémentaire, de la part de l’un au moins des intéressés, il y aurait donc eu matière à s’interroger sur le fondement exact d’une atteinte à la liberté d’expression et de communication telle que celle causée par les textes attaqués. Le Conseil constitutionnel a, hélas et comme à l’accoutumée, préféré s’en tenir à un contrôle minimal. Refusant d’élever la question de constitutionnalité en termes de principes, il se contente de vérifier que le champ d’application et les modalités de mise en œuvre des mesures prévues demeurent dans un certain rapport de correspondance avec les buts d’ordre public visés. C’est pour cette seule raison que la déclaration d’inconstitutionnalité est prononcée, et c’est aussi pour cela qu’elle revêt une portée si restreinte.