Kévin Jestin

Enseignant contractuel à l’Université de Haute-Alsace
Membre du CERDACC

 

A jour le 30 mars 2020

 

En cette période troublée par la propagation du virus Covid-19, les États membres de l’Union européenne (UE) ont, pour l’immense majorité, pris des mesures strictes de confinement. Parallèlement, nombre d’entre eux ont instauré des contrôles étroits des déplacements, allant parfois jusqu’à la fermeture totale de leurs frontières. Les frontières sont (enfin) de retour en Europe se réjouissent les eurosceptiques. À l’heure d’une forte mobilisation nationale, la résurgence de l’individualisme patriotique se fait jour et l’UE se voit inéluctablement confrontée à une vague de scepticisme. Parmi le flot de critiques, certains fustigent son manque de réactivité, d’autres mettent en avant ses hésitations au moment de proposer des réponses coordonnées. Naturellement, ses détracteurs se sont engouffrés dans la brèche dénonçant l’absence de solidarité des États membres.

Face à ses détracteurs, les instances européennes devaient envoyer un signal fort, c’est désormais chose faite. Il y a quelques jours, la présidente de la Commission, Mme U. von der Leyen, s’est efforcée de proposer « tous les instruments à sa disposition pour atténuer les conséquences de la pandémie » (COVID-19 : la Commission présente une réponse européenne coordonnée pour lutter contre l’impact économique du coronavirus, IP/20/459). En parallèle, le Conseil européen s’est réuni, en visio-conférence, les 17 et 26 mars 2020. En parfaite syntonie avec la présidente de la Banque centrale européenne (BCE), le président de l’Eurogroupe et le Haut-Représentant de l’UE pour les affaires étrangères, les chefs d’États des pays membres ont acté la mise en œuvre de différentes mesures permettant de lutter contre ce fléau (v. not. Conclusions du président du Conseil européen faisant suite à la vidéoconférence sur le COVID-19 tenue avec les membres du Conseil européen, 17 mars 2020). Si les propositions sont nombreuses, pour l’essentiel, elles semblent s’orienter dans une direction commune. Au-delà de la volonté de limiter les conséquences économiques de la crise sanitaire (II), l’ambition est de garantir un lien de solidarité au sein du marché unique (I).

I. La volonté de renforcer la solidarité des États membres face à la crise sanitaire

À titre liminaire, il convient de préciser que les actions de l’UE se trouvent précisées par une stricte délimitation de ses compétences (art. 5 TUE). Si les politiques de santé ne constituent pas, par principe, un terrain d’expression propice à l’emprise du droit européen (A), les instances européennes se sont toutefois efforcées d’actionner différents leviers (B).

A. Des compétences limitées dans le domaine de la santé

Il convient de rappeler que l’UE jouit d’une marge de manœuvre réduite dans le domaine des politiques de santé. En effet, la « protection et l’amélioration de la santé humaine » ne relève pas de sa « compétence exclusive ». S’exprimant en termes de « compétence d’appui », l’UE ne peut mener que des actions qui visent à « appuyer, coordonner ou compléter l’action des États membres » (art. 6 a TFUE). Elle dispose, par ailleurs, d’une « compétence partagée » avec les États membres pour ce qui concerne les « enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, pour les aspects définis dans le TFUE » (art. 4 § 2, point k). Les « politiques de santé ainsi que l’organisation et la fourniture de services de santé et de soins médicaux » sont des domaines qui incombent principalement aux États (art. 168, § 7 TFUE). Sur le plan strictement sanitaire, l’UE n’a donc qu’un rôle de coordination.

Malgré ce constat, l’Europe n’a pas vocation à rester inactive. Comme l’a précisé Mme U. von der Leyen : « la solidarité est primordiale dans cette crise, en particulier pour garantir que les biens essentiels indispensables à l’atténuation des risques sanitaires de l’épidémie peuvent atteindre toutes les personnes qui en ont besoin » (COVID-19 : la Commission présente une réponse européenne coordonnée pour lutter contre l’impact économique du coronavirus, IP/20/459). Il a été précisé qu’il est « essentiel d’agir ensemble pour garantir la production, le stockage, la disponibilité et l’utilisation rationnelle des équipements de protection médicale et des médicaments dans l’UE, de manière ouverte et transparente, plutôt que de prendre des mesures unilatérales qui restreignent la libre circulation des produits de santé essentiels » (COVID-19 : la Commission présente une réponse européenne coordonnée pour lutter contre l’impact économique du coronavirus, IP/20/459). À l’aune de cette rhétorique, la Commission envisage de prendre des mesures nécessaires à cette fin, en proposant notamment aux États des orientations relatives à la mise en place de mécanismes de contrôle qui permettent de garantir l’approvisionnement, où encore, en lançant une procédure conjointe accélérée de passation de marché.

B. Des moyens d’action divers en période de crise sanitaire

En dépit de compétences limitées dans le domaine de la santé, face à la crise sanitaire la solidarité européenne se manifeste de plusieurs façons. Elle s’exprime tout d’abord par le biais du « Mécanisme Européen de Protection Civile » (MEPC). La Commission européenne a créé une réserve médicale « rescUE » (décision d’exécution [UE] 2020/414 de la Commission du 19 mars 2020 modifiant la décision d’exécution [UE] 2019/570) qui a pour objet, en cas d’urgences sanitaires graves notamment, de permettre à un État membre (ou à un pays tiers) de demander une aide au Centre de coordination de la réaction d’urgence (ERCC), lequel fait partie intégrante de la Commission européenne à l’aide humanitaire et à la protection civile « ECHO » (sur ce sujet, v. H. De Pooter, Coronavirus : la Commission européenne crée une réserve médicale rescUE, Dalloz actualité, 24 mars 2020).

La solidarité se manifeste également avec le « Centre de coordination de réaction d’urgence » de la Commission européenne qui joue un rôle essentiel en matière d’aide d’urgence pouvant prendre la forme d’un cofinancement de l’assistance ou d’une mise à disposition d’équipements de protection individuelle. Dans le domaine de la recherche scientifique, une « équipe européenne d’expert COVID-19 » a, en outre, été créée le 17 mars 2020. Elle est composée de sept experts (épidémiologistes et virologues) de différents États membres. L’équipe est chargée de « formuler les orientations de l’UE en matière de réaction, fondées sur des données scientifiques, et de coordonner les mesures de gestion des risques ».

La solidarité a vocation à s’exprimer, par ailleurs, sur le terrain de la préservation des emplois. La Commission se dit disposée à « soutenir les États membres … en promouvant notamment des régimes de chômage partiel, des programmes de mise à niveau des compétences et de reconversion professionnelle ». En outre, la Commission accélérera la préparation de la proposition législative relative à un régime européen de réassurance chômage qui aura pour ambition de soutenir les politiques des États membres qui préservent l’emploi et les compétences. Au-delà du Fonds social européen, le Fonds européen d’ajustement à la mondialisation pourra également soutenir les travailleurs licenciés et les travailleurs indépendants dans les conditions prévues par règlement.

La crise sanitaire mondiale liée à la pandémie Covid-19 s’accompagne de conséquences économiques graves mettant le tissu économique en détresse. Les instances européennes ont donc agi de concert dans le but de limiter ses conséquences néfastes.

II. La volonté de limiter les conséquences économiques de la crise sanitaire

L’économie étant malmenée par la crise sanitaire, l’UE est logiquement animée par la volonté d’atténuer ses impacts économiques. À ce titre, au-delà d’une mobilisation financière (A), l’UE a décidé d’accompagner les initiatives nationales en assouplissant plusieurs dispositifs contraignants puisque la principale réponse budgétaire au coronavirus proviendra des budgets nationaux des États membres (B).

A. La mobilisation financière des instances européennes

La mobilisation financière des instances européennes s’est matérialisée sur différents fronts. Des efforts budgétaires ont été consentis. Cette mobilisation s’exprime, tout d’abord, en faveur des PME puisque c’est « un milliard d’euros provenant du budget de l’UE qui sera réaffecté en garantie au fonds européen d’investissement pour encourager les banques à octroyer des liquidités aux PME et aux petites entreprises de taille intermédiaire ». Au surplus, environ 8 milliards d’euros seront débloqués afin « de venir en aide à au moins 100 000 PME et petites entreprises de taille intermédiaire européennes ». (COVID-19 : la Commission présente une réponse européenne coordonnée pour lutter contre l’impact économique du coronavirus, IP/20/459).

Par ailleurs, plusieurs propositions sont en lien avec les « initiatives d’investissement ». La Commission envisage d’allouer 37 milliards d’euros au titre de la « politique de cohésion ». Il s’agira de renoncer, cette année, à l’obligation qu’il lui incombe de demander aux États membres le remboursement des préfinancements non utilisés pour les « fonds structurels » (soit 37 Md€ d’investissements publics européens). La Commission a acté également le fait de rendre les dépenses liées au coronavirus éligibles au titre des Fonds structurels. En outre, en vue d’apporter une aide aux États membres qui ont été les plus durement exposés à la pandémie, il est proposé d’étendre le champ d’application du Fonds de solidarité de l’UE en incluant désormais les crises de santé publique. Un montant maximal de 800 M€ sera disponible pour 2020.

De son côté, la Banque centrale européenne a pris la décision de débloquer, en urgence, 750 milliards d’euros afin d’amortir les répercussions de la crise. Elle procédera à des rachats de dettes publiques et privées aussi longtemps que cela sera nécessaire pour amortir le choc de la pandémie sur l’économie. In fine, cette initiative devrait permettre aux entreprises de contracter plus facilement des emprunts à des taux raisonnables et aux gouvernements d’investir massivement.

B. L’assouplissement des dispositifs contraignants

Afin de sauvegarder la croissance, une application souple des règles contraignantes qui régissent le fonctionnement de l’UE est envisagée. Les conséquences néfastes de la crise sanitaire dépassent très largement les capacités du budget européen, il appartient donc en priorité aux budgets nationaux de mobiliser les moyens indispensables pour y faire face.

Puisque les principales réponses au Covid-19 seront principalement nationales, les règles européennes en matière d’aides d’État ont été assouplies. Un nouvel encadrement temporaire doit permettre aux États d’exploiter la flexibilité de ces nouvelles règles destinées à soutenir l’économie. Sous réserve que les mesures d’aide notifiées soient nécessaires, appropriées et proportionnées, les États membres peuvent désormais concevoir de larges mesures de soutien. En effet, la Commission prépare actuellement un cadre juridique spécial au titre de l’article 107 § 3, point b (TFUE) qui pourrait être adopté en cas de besoin. Pour rappel, l’article précise que « peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur, les aides destinées à remédier à une perturbation grave de l’économie d’un État membre ». Le cadre nouveau a vocation à s’appliquer à toutes les aides versées depuis le 1er février 2020 et jusqu’à la fin de l’année 2020, la Commission pouvant toutefois réévaluer la situation et prolonger leur application au-delà en cas de nécessité (Commission, communication n. 2020/C-91/01, publiée au JOUE, 20 mars 2020, sur ce sujet v. M. Karpenschif, COVID-19 et droit des aides d’État, JCP A., 2020, n. 2082).

Par ailleurs, les règles de discipline budgétaire sont suspendues. Le déclenchement de « la clause dérogatoire générale » du Pacte de stabilité et de croissance (2011) était nécessaire, les États membres pourront donc injecter dans l’économie autant que besoin. Autorisés à s’affranchir de la sacro-sainte règle des 3 % de PIB de déficit autorisé, les États membres voient l’étau budgétaire se desserrer.

Enfin, dans le but de contenir l’incidence de la pandémie sur les compagnies aériennes, la Commission propose une législation ciblée visant à les exempter, de manière temporaire, de la règle du « créneau utilisé ou perdu » selon laquelle les transporteurs aériens doivent utiliser au moins 80 % de leurs créneaux aéroportuaires dans une période donnée afin de les conserver l’année suivante (à noter qu’en parallèle, la Commission a adopté des lignes directrices interprétatives dans le but de clarifier les garanties offertes aux passagers par le droit de l’UE – Comm. N. C(2020) 1830 final).


Conclusion. Si le Conseil européen du jeudi 26 mars 2020 semble avoir mis en exergue une ligne de fracture traditionnelle entre les partisans d’une mutualisation des efforts budgétaires et les États plus réticents, face à la « crise Covid-19 », les instances européennes ne sont pas restées inactives très longtemps. La pandémie soumet l’Europe à rude épreuve, nul doute qu’elle se trouve actuellement confrontée à un défi de taille qui permettra certainement ex ante de mesurer son degré d’influence. Quel regard porter sur ces initiatives ? L’Europe doit-elle aller encore plus loin dans sa gestion de la crise ? L’ensemble de ces mesures sont-elles suffisantes pour accompagner efficacement les États dans la lutte qu’ils mènent contre la propagation du virus ? Il est certainement trop tôt pour en juger, il parait néanmoins d’ores et déjà acquis que ces initiatives s’orientent dans la bonne direction. À l’issue du Conseil européen du 17 mars 2020, le président du Parlement européen, M. D. Sassoli, s’était félicité des mesures proposées soulignant que l’unité et la solidarité européenne sont des valeurs essentielles pour faire face à la crise. Selon ses propres termes, « une Europe unie, déterminée et prête à agir, est enfin au front pour lutter contre cet extraordinaire défi. Nous sommes une famille européenne : personne ne sera laissé de côté et personne n’aura à agir seul […] ». Gageons que l’avenir lui donne raison.