Hervé ARBOUSSET

Maître de conférences en droit public (HDR)
Codirecteur du CERDACC

 

Par un jugement rendu le 15 janvier 2019, le tribunal administratif de Lyon (n°1704067 A LIRE ICI) a annulé la décision prise par le directeur général de l’ANSES ayant autorisé la mise sur le marché d’un herbicide, produit par la société Monsanto, commercialisé sous le nom de Roundup Pro 360 (contenant 485,9 g/l de glyphosate) ce produit n’ayant pas donné lieu à une évaluation préalable « au motif de sa composition strictement identique à celle du produit Typhon, déjà autorisé ». En effet, par le passé, le Typhon, un herbicide contenant 486 g/l de glyphosate, a reçu une  autorisation de mise sur le marché après son évaluation.

Si ce jugement s’inscrit dans l’histoire judiciaire de la substance active qu’est le glyphosate, il souligne aussi qu’en ce domaine, et plus généralement en matière de produits phytopharmaceutiques pour lesquels l’atteinte à la santé humaine est régulièrement l’objet de controverses, la place des juridictions notamment, administratives, est importante (il ne faut pas oublier les actions au pénal et au plan civil). Il s’agit ici, en effet, de juger de la régularité des actes administratifs édictés au regard de l’ensemble des normes juridiques contenues dans le bloc de légalité lato sensu. Or, en matière de produits phytopharmaceutiques, pour lesquels compétence est reconnue à l’Etat, en la personne du directeur général de l’ANSES (article R. 253-5 du code rural et de la pêche) pour autoriser la mise sur le marché (l’Union Européenne étant, quant à elle, chargée d’autoriser ou non les substances actives), se pose la question de l’application et in fine, dans l’hypothèse d’une mise en œuvre, le respect du principe de précaution consacré par l’article 5 de la Charte de l’environnement et initialement énoncé à l’article L.110-1 du code de l’environnement.

En l’espèce, le tribunal administratif de Lyon décide de faire application du principe de précaution comme l’avait fait auparavant le Conseil d’Etat  (C.E., 19 juillet 2010, n°328687 : « … en estimant que le principe de précaution tel qu’il est énoncé à l’article 5 de la Charte de l’environnement ne peut être pris en compte par l’autorité administrative lorsqu’elle se prononce sur l’octroi d’une autorisation délivrée en application de la législation sur l’urbanisme, le tribunal administratif d’Orléans a commis une erreur de droit ; que l’Association du quartier Les Hauts de Choiseul est, dès lors, fondée à demander l’annulation du jugement qu’elle attaque ; »).

Selon le tribunal administratif de Lyon, le Roundup Pro 360 « doit être considéré comme une substance dont le potentiel cancérogène pour l’être humain est supposé eu égard aux données animales ». Puis, les juges s’appuyant sur l’évaluation qui a été réalisée sur le Typhon dont il ressort l’éventuel impact sur la reproduction, considèrent que l’inexistence de travaux scientifiques sur le Roundup Pro 360 et son effet potentiel sur la reproduction ne peut pas aboutir à le juger sans effet. Quid alors de l’éventuelle toxicité du Roundup Pro 360 pour les organismes aquatiques ? La fiche de sécurité de ce produit précise « que le composé d’ammonium quaternaire a une « toxicité chronique aquatique » (ce composé représentant 9,5% du produit final contre 41,5% pour le glyphosate). L’ANSES, de son côté, a estimé que le Typhon « présente une toxicité plus importante que le glyphosate lui-même », ce qui l’a amené à conclure « que le Typhon doit être classé comme toxique pour les organismes aquatiques ». Dès lors, selon le tribunal administratif, puisque le Roundup Pro 360 est de composition identique que le Typhon, il « est également nettement plus « toxique pour les organismes aquatiques » que le glyphosate ».

In fine, récapitulant les effets du Roundup pro 360, le juge administratif retient que celui-ci « est probablement cancérogène pour l’homme eu égard notamment au résultat des expériences animales, est une «  substance suspectée d’être toxique pour la reproduction humaine », et est particulièrement toxique pour les organismes aquatiques. En conséquence, en dépit de précautions d’emploi précisées par l’autorisation de mise sur le marché, celle-ci « porte une atteinte à l’environnement susceptible de nuire de manière grave à la santé ». Ainsi, le directeur de l’ANSES « a commis une erreur d’appréciation au regard du principe de précaution… en autorisant le Roundup Pro 360 malgré l’existence de ce risque ».

Comment analyser la nature du contrôle (normal et non plus restreint) réalisé par le tribunal administratif dans l’application du principe de précaution ? La mise en œuvre de ce principe s’inscrit dans une analyse en deux temps qu’il faut absolument dissocier puisque chacun répond à une finalité propre et aboutit à la mise en œuvre d’un contrôle d’intensité différente. Le juge administratif doit, d’abord, apprécier le risque au regard d’éléments circonstanciés. Il devra, ensuite, s’il estime l’application du principe de précaution nécessaire, juger du caractère suffisant ou pas de la mesure adoptée par l’autorité publique au regard du principe de précaution. Cette démarche est logique car préalablement à la vérification que les conditions d’utilisation du principe de précaution sont remplies encore faut-il savoir si celui-ci doit être mis en œuvre. Or, sur l’appréciation de l’existence d’un risque justifiant l’application du principe de précaution, le Conseil d’Etat a consacré, en 2013, un contrôle normal (C.E., 12 avril 2013, n°342409), contrôle réalisé par le tribunal administratif de Lyon (« erreur d’appréciation »). Sur l’appréciation des mesures édictées par l’autorité publique au nom du principe de précaution, l’intensité du contrôle effectué par le juge administratif varie en fonction de la nature de la décision administrative contestée. En effet, si une autorisation a été délivrée, constituant ainsi une mesure permissive, le juge administratif réalise un contrôle restreint (C.E., 12 avril 2013, n°342409). Lorsque l’autorité administrative a, au contraire, rejeté la demande, la mesure étant restrictive alors il effectue un contrôle normal (C.E., 30 janvier 2012, n°344992 : à propos d’une décision interdisant l’installation d’une antenne de téléphonie mobile). S’il ne faut pas confondre ces deux moments du contrôle (leur objet et l’intensité du contrôle étant différents), ce qui paraît a priori difficile, ne sont-ils pas néanmoins imbriqués l’un dans l’autre comme semble le montrer le jugement rendu le 15 janvier 2019 ? En effet, si les juges se prononcent sur le risque et la question de l’application à faire ou à ne pas faire du principe de précaution, ils sont aussi amenés à statuer sur la décision d’autorisation de mise sur le marché qui avait été prise. Ne devrait-on pas alors affirmer que la dichotomie entre l’appréciation du risque et l’analyse de la décision prise par l’autorité publique est, au final, très artificielle ?

Le jugement du 15 janvier 2019, s’il doit être apprécié avec mesure parce qu’il a été rendu par un tribunal administratif et parce que l’on peut penser que la SAS Monsanto, loin d’être satisfaite de la solution retenue, a fait appel de ce jugement, souligne toutefois le rôle prépondérant que jouent les juridictions administratives pour contrôler l’utilisation ou  l’interdiction de l’usage d’un produit phytopharmaceutique contenant du glyphosate tant que le pouvoir politique, au plan national notamment, continuera, malheureusement, à user de la méthode du caméléon consistant à avancer de deux pas pour ensuite reculer de trois…