Benoit Steinmetz

Maître de Conférences HDR – Université de Haute-Alsace
Membre du CERDACC (UR 3992)

 

En parallèle des motifs fondés sur des raisons environnementales (biodiversité, protection des paysages…), le non-respect des prescriptions d’urbanisme du PLU peut être invoqué pour contester l’autorisation d’implanter une antenne relais de téléphonie mobile. La réussite de l’action devant les juridictions administratives est néanmoins soumise à des exigences strictes, notamment quant aux termes du PLU qui sont invoqués.

Une compétence juridictionnelle exclusivement administrative

Concernant les litiges où un riverain demande le démontage ou l’interdiction d’émettre d’une antenne relais de téléphonie mobile sur le fondement d’un risque pour la santé, le contentieux judiciaire s’est progressivement éteint, suite aux arrêts du Tribunal des conflits du 14 mai 2012 (décisions n°C-3844, C-3846, C-3848, C-3850, C-3852, C-3854) qui retenaient la compétence exclusive de la juridiction administrative, au motif que la matière relevait d’une police spéciale administrative.

Cette attribution de compétence signait aussi la fin de la mise en œuvre juridictionnelle du principe de précaution, puisque c’était dès lors sur la seule autorité publique, titulaire d’une police spéciale des communications électroniques, que reposait le soin « de déterminer et contrôler les conditions d’utilisation des fréquences ou bandes de fréquences et les modalités d’implantation des stations radioélectriques sur l’ensemble du territoire, ainsi que les mesures de protection du public contre les effets des ondes qu’elles émettent » (T. Conflits, 14 mai 2012). Autorité publique certes, mais pas celle du Maire qui est privé de la mise en œuvre de ses pouvoirs de police générale (CE 26 octobre 2011, n°326492), et ce, quels que soient les circonstances locales ou le positionnement de l’antenne par rapport à une école, une crèche ou un établissement accueillant des personnes âgées.

Outre la contestation basée sur des considérations environnementales, que ce soient les atteintes à la biodiversité ou au paysage (TA Nantes, ord. du 3 octobre 2019, req. n°1909388, à propos d’une implantation dans un corridor écologique où les équipements d’intérêt général ne pouvaient être implantés que sous réserve de l’impossibilité de les implanter en d’autres lieux), le non-respect des règles d’urbanisme du PLU constitue souvent le seul motif permettant à un maire de s’opposer à un tel projet ou à un riverain de contester la non opposition par l’élu local à la déclaration préalable de travaux ou à un permis de construire quand la hauteur et/ou l’emprise au sol imposent une telle autorisation.

Une contestation fondée sur les prescriptions du PLU

Si le PLU ne peut prévoir, sur le simple fondement de l’existence d’un risque sanitaire, une interdiction générale ou même par secteur à l’implantation d’une antenne relais (CAA Bordeaux, 16 novembre 2018, Commune de Ramonville-Saint-Agne, n°16BX02996), cette dernière reste soumise aux prescriptions en matière de construction, que ce soit en terme de hauteur maximale ou d’éloignement par rapport à une voirie ou à la limite parcellaire. Cette règle évidente finirait pourtant presque par étonner, face aux multiples exceptions législatives et réglementaires qui permettent une implantation facilitée et non contestable des antennes relais sur le territoire national.

Pour autant, se fonder sur le PLU ne signifie évidemment pas l’assurance de pouvoir s’opposer à l’implantation d’une antenne et le choix des termes utilisés dans ce document d’urbanisme est primordial, l’interprétation par les juridictions administratives n’étant pas forcément favorable à la contestation d’un tel projet, en atteste notamment la non application des règles sur les bâtiments à une antenne-relais (cf. infra).

Quelques litiges récents ont néanmoins conduit à la remise en cause, par les juridictions administratives, d’autorisations portant sur l’implantation d’une antenne. Deux étapes sont primordiales et doivent être scrupuleusement respectées : la démonstration, d’abord d’un intérêt à agir, ensuite du non-respect du PLU.

L’exigence préalable d’un intérêt à agir

Alors même qu’il n’y avait pas eu opposition du Maire à une déclaration préalable concernant l’implantation de l’antenne relais de téléphonie mobile, une décision de la Cour administrative d’appel de Nantes du 3 juillet 2020 fait droit à la demande de riverains contestant l’implantation d’une antenne, et ce, sur un motif tiré du non-respect du PLU qui imposait une distance minimale des limites séparatives et des voies (CAA Nantes, 2ème chambre, 3 juillet 2020, n°19NT01899).

Le recours est admis de la part des seuls riverains immédiats (une quinzaine de mètres), à qui est reconnu un intérêt à agir puisque les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance de leur bien peuvent être affectées directement, nonobstant le fait qu’il s’agisse d’une résidence secondaire. Cet intérêt à agir ne résulte donc pas du seul fait d’habiter dans la commune ou de fréquenter une église dans le cas d’une installation sur un clocher (CAA Lyon, 1ère chambre, 16 juin 2020, n°18LY03045) et il est nécessaire de justifier et de démontrer :

– soit d’un intérêt lié à une problématique sanitaire (mais l’action du riverain sera vouée à l’échec, à partir du moment où la réglementation en la matière est respectée ou, en cas d’opposition d’une commune, « en l’absence d’éléments circonstanciés faisant apparaître, en l’état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à justifier une exclusion » des antennes relais de certains secteurs – CAA, Bordeaux 16 novembre 2018, n°16BX02996),

– soit d’un autre intérêt à agir, comme par exemple un préjudice patrimonial lié à une atteinte aux conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien, préjudice qui ne sera pas constitué par la seule visibilité de l’antenne depuis l’habitation des requérants (CAA Douai, 1ère chambre, 3 juillet 2019, n°17DA02513).

Non-respect des prescriptions du PLU et importance des termes usités

Contestation identique aux arrêts précités et fondée sur les prescriptions du PLU, dans une décision de la CAA de Marseille en date du 19 juillet 2020 (n°19MA04757), mais solution différente : d’abord, l’antenne n’étant pas qualifiée de bâtiment, au sens et pour l’application des dispositions de l’article R. 111-17 du Code de l’urbanisme, alors que le PLU n’imposait ces distances d’éloignement que pour les bâtiments ; ensuite, l’environnement ne présentant pas d’intérêt particulier (patrimonial ou environnemental) qui pourrait justifier une opposition au projet. Pour ces deux raisons, la CAA de Marseille rejette la demande d’annulation de l’arrêté du maire qui ne s’opposait pas à la déclaration préalable de l’opérateur téléphonique.

Une antenne relais n’est effectivement pas un bâtiment au sens de l’article R. 111-17 du Code de l’urbanisme, alors même que la jurisprudence le considère, soit comme un immeuble, dans le cadre de la réglementation notamment des distances d’éloignement par rapport à un monument historique (CAA de Bordeaux, 5ème chambre, 9 juillet 2020, n°18BX01699), soit comme une construction (CAA Nantes, précitée ou CAA Marseille, 9ème chambre, 30 juin 2020, n°18MA05467).

Rien de surprenant à cela : l’antenne n’ayant pas de mur et de toit, elle ne saurait être considérée comme un bâtiment, mais uniquement comme une construction, c’est-à-dire une simple projection verticale (CE, 20 mars 2013, n°350209 : un bâtiment s’entend d’une construction couverte et close, les deux exigences étant cumulatives ; voir également à propos de l’appréciation d’une emprise maximale au sol des constructions : CE, 7ème chambre, 26 septembre 2016, n°384798).

La rédaction du PLU et le choix des termes sont donc primordiaux, notamment par rapport à la question des hauteurs, de l’éloignement des voies ou des limites parcellaires que l’on souhaite imposer à un projet d’implantation d’antenne relais de téléphonie mobile ou plus largement à toute construction, qu’elle soit qualifiée ou non de bâtiment (pour un exemple de PLU employant le terme de « construction », conduisant à écarter une demande d’un opérateur téléphonique : CAA Marseille, 18 juin 2019, n°17MA03693).

Enfin, dernier point qui mérite l’attention : si le PLU n’indique qu’une hauteur maximale au faitage du toit, ses dispositions ne seront pas applicables aux antennes relais, ces dernières ne comportant pas de faitage (en ce sens, CE, 2ème chambre, 6 novembre 2019, n°425364 : « en interprétant ces dispositions comme ne fixant une hauteur maximale de 12 mètres que pour les constructions dotées d’un faîtage et non pour l’ensemble des bâtiments, eu égard notamment aux définitions du lexique annexé au plan local d’urbanisme, et par suite en jugeant que les mâts des antennes relais, s’ils sont des constructions dont la hauteur est mesurée à partir du sol naturel avant travaux jusqu’au sommet du bâtiment, en application du premier alinéa de la disposition de l’article UE 10, n’entrent pas dans le champ d’application du second alinéa, la cour administrative d’appel de Douai n’a pas commis d’erreur de droit »). Il faudra au contraire préciser que la hauteur maximale des constructions est appréciée en tenant compte de la hauteur à partir du sol naturel jusqu’au point le plus élevé du bâtiment afin de limiter l’impact de l’antenne relais (en ce sens : CE, 6ème chambre, 14 juin 2017, n°398974).