Commentaire de CAA Douai, 23 mai 2024, n° 22DA00216
Blandine Rolland
Professeur de Droit privé Université de Haute-Alsace
Directrice du CERDACC (UR 3992)
L’affaire « Metaleurop » refait surface ! Très médiatisée à l’époque, elle avait donné lieu, il y a bien longtemps, à un feuilleton dans les colonnes du JAC (malheureusement les archives du JAC ont été perdues pour des raisons techniques. – Mais voir : B. Rolland, Metaleurop : l’extension de procédure entre fictivité et confusion des patrimoines, comm. CA Douai, 16 déc. 2004 et C. cass. com. 19 avr. 2005 : JCP E 2005, 721).
Il s’agissait d’une entreprise de fonderie et de recyclage de métaux non ferreux (plomb, zinc, cadmium …), installation classée pour l’environnement (ICPE), ayant une activité très polluante pour les sols mais aussi pour les populations. Elle a été exploitée depuis 1890 et jusqu’en 2003 dans le Pas-de-Calais, à Noyelles-Godault. Face à des difficultés croissantes (O. Mazade, L’affaire Metaleurop. Une dénonciation impossible ? : Terrains & travaux, vol. 22, no. 1, 2013, pp. 23-40), la filiale d’exploitation Metaleurop Nord est tombée en procédure collective en 2003. Elle est placée très rapidement en liquidation judiciaire et disparaît finalement, sans régler ses dettes environnementales. Une tentative d’extension de la procédure collective à la société mère, la SA Metaleurop (TGI Béthune, ch. com., 11 avril 2003 : Environnement 2003, chr. 20, B. Rolland), accueillie favorablement par la Cour d’appel de Douai (CA Douai, 2 oct. 2003, Metaleurop : JCP E 2003, 1488 ; D. 2003, p. 2571, note A. Lienhard ; Rev. proc. coll. 2004, p. 27, chr. B. Soinne, p. 123, obs. L. Allain, p. 313, obs. B. Rolland ; Droit de l’environnement 2004, p. 83, note Y. Razafindratandra), s’était soldée par un échec devant la Cour de cassation (C. cass., ch. com., 19 avril 2005, n° 05-10.094 : Bull. civ. IV, n° 92 ; D. 2005, p. 1225, note A. Lienhard et p. 2013, obs. F.-X. Lucas ; JCP E 2005, 721, chr. B. Rolland ; JCP G 2005, II, 10088, note O. Bouru et M. Menjucq ; Rev. sociétés 2005, p. 897, note J. Marotte et D. Robine ; Defrénois 2005, p. 1932, note D. Giribila ; Bulletin Joly sociétés 2005, p. 681, note C. Saint-Alary-Houin ; Gaz. Pal. 4-5 nov. 2005, p. 3, note C. Lebel ; Rev. proc. coll. 2005, p. 240, obs. M.-P. Dumont ; JCP E 2006, 1257 § 22, obs. F.-G. Trébulle). La responsabilité des dirigeants pour faute de gestion ayant entraîné une insuffisance d’actif n’a pas non plus prospéré devant la Cour de cassation (C. cass., ch. com., 19 nov. 2013, n° 12-28.367, F-D : JCP E 2015, 1085, § 15, obs. F.-G. Trébulle ; BJED 2014, p. 18, note L. Le Mesle ; Bull. Joly Sociétés 2014, p. 103, note N. Pelletier).
Cette procédure collective concerne un des sites les plus pollués de France. Mais finalement, il a été repris par une société spécialisée dans le traitement des pollutions et a donc été entièrement réhabilité (https://www.suez.fr/fr-fr/notre-offre/succes-commerciaux/nos-references/usine-de-metaleurop-nord-de-la-france).
Bref, on pouvait croire l’affaire enterrée.
Mais c’était sans compter avec la détermination des riverains dont les terrains sont quant à eux restés pollués en raison de la diffusion massive et sur une longue durée, de polluants par voie atmosphérique (plomb, cadmium, zinc et dioxyde de souffre). Un contentieux de masse s’est donc développé devant les juridictions administratives tendant à mettre en jeu la responsabilité de l’État pour carence fautive dans la gestion de ce dossier. Une série de 51 décisions similaires ou proches viennent d’être rendues par la Cour administrative d’appel de Douai, le 23 mai 2024 qui prononcent la responsabilité de l’État dans la gestion de ce dossier (voir l’un d’eux : CAA Douai, 23 mai 2024, n° 22DA00216).
Pour se repérer
Des riverains, propriétaires de maisons et de terrains dont les sols ou les constructions ont été pollués par l’activité de Metaleurop Nord SAS, réclament la mise en jeu de la responsabilité de l’État en raison de leur exposition aux métaux lourds. « La responsabilité de l’Etat est engagée pour carence et faute simple dans la mise en œuvre de la police des installations classées pendant et après l’exploitation de l’usine Métaleurop Nord, les arrêtés préfectoraux ne fixant pas de normes de rejet en adéquation avec la protection des intérêts mentionnés à l’article 1er de l’article L. 511-1 du code de l’environnement ». Ils poursuivent : « Alors que l’État était informé des risques, il n’a pas remédié aux pollutions extérieures au site d’exploitation ; il a procédé à des contrôles insuffisants et n’a pas mis pas en œuvre ses pouvoirs coercitifs ».
L’État français se défend en indiquant notamment qu’il « n’a pas commis de faute dans la mise en œuvre de ses pouvoirs de police des installations classées, qu’il n’a pas obligation de prendre à sa charge des mesures de dépollution de terrains situés en dehors du site d’exploitation » et que « la réalité des préjudices n’est pas établie ».
Après un rejet des requêtes par le Tribunal administratif de Lille, le 21 décembre 2021, la Cour administrative d’appel de Douai, au contraire, fait droit aux demandes. Elle statue par des arrêts très motivés au fond, après avoir réglé des questions de procédure.
Pour aller à l’essentiel
Pour s’en limiter au fond, la Cour administrative d’appel retient la responsabilité de l’État pour faute dans la mise en œuvre de ses pouvoirs de police administrative en matière d’installation classée pour la protection de l’environnement. Ce n’est pas tant un défaut de surveillance qui peut être reproché à l’État, qu’un défaut d’exigences suffisantes tendant à une diminution plus significative des polluants par voie atmosphérique générant une pollution diffuse.
L’État est condamné à réparer d’une part la perte de valeur immobilière des biens et d’autre part, la perte de jouissance des biens, éprouvées par les propriétaires riverains de l’ancienne usine.
En revanche, le préjudice d’anxiété ou d’angoisse, s’il n’est pas rejeté par principe par la Cour, n’est pas retenu faute de preuve de la part des requérants. La Cour estime que des campagnes de dépistage en 2022 et un rapport de l’Agence régionale de santé en 2018, ne démontrent pas une sensibilité au saturnisme supérieure aux taux connus en France ou dans le département …
Pour aller plus loin
La Cour administrative d’appel de Douai motive sa décision n° 22DA00216 de manière très précise.
Elle met d’abord l’accent sur l’obligation de contrôle qui pèse sur l’État dans le cadre de ses pouvoirs de police en matière d’ICPE. Il doit veiller sur les prescriptions de l’autorisation d’exploiter en les mettant en adéquation avec les risques encourus. Il doit contrôler l’installation et vérifier le respect des prescriptions, en fonction de la dangerosité, de la taille de l’usine et également des éventuels manquements de l’exploitant. Il peut prendre à tout moment des mesures qui s’avéreraient nécessaires, y compris dans le cadre de l’arrêt de l’exploitation. « Il appartient à l’État, dans l’exercice de ses pouvoirs de police en matière d’installations classées, d’une part, d’assortir l’autorisation délivrée à l’exploitant de prescriptions de nature à prévenir les risques susceptibles de survenir et, d’autre part, d’exercer sa mission de contrôle sur cette installation en veillant au respect des prescriptions imposées à l’exploitant et à leur adéquation à la protection des intérêts protégés par le droit de l’environnement. L’autorité administrative peut prendre à tout moment, à l’égard de l’exploitant d’une installation classée, les mesures qui se révèleraient nécessaires, y compris après la mise à l’arrêt définitif de l’installation » (§ 4 de la décision). Or en l’espèce, « Si les services de l’État ont été vigilants sur la question des rejets atmosphériques en renforçant progressivement les exigences pesant sur les rejets canalisés des cheminées, en exigeant des études et en procédant à des contrôles, les sujétions imposées par le préfet à l’usine se sont avérées largement insuffisantes pour prévenir une pollution excessive et elles n’ont pas concerné les pollutions diffuses émanant notamment des ateliers » (§ 9 de la décision).
Point très intéressant, la Cour d’appel affirme que ces mesures ne sont pas limitées à l’emprise de l’installation industrielle, mais peuvent concerner les terrains de riverains. Habituellement, les pouvoirs de police en matière d’ICPE sont exercés vis-à-vis de l’exploitant et dans l’emprise de l’usine. Pourtant la Cour décide que « De telles mesures peuvent concerner, le cas échéant, des terrains situés au-delà du strict périmètre de l’installation en cause, dans la mesure où ceux-ci présentent des risques de nuisance pour la santé publique ou la sécurité publique ou la protection de l’environnement, se rattachant directement à l’activité présente ou passée de cette installation » (§ 4 de la décision).
Mais pour identifier une faute de l’État, encore faut-il tenir compte des informations dont dispose éventuellement l’administration concernant les facteurs de risques ou les manquements de l’exploitant. « Les services chargés du contrôle doivent adapter la fréquence et la nature de leurs visites à la nature, à la dangerosité et à la taille de ces installations, en tenant compte des indications dont ils disposent sur les facteurs de risques particuliers affectant les installations ou sur d’éventuels manquements commis par l’exploitant. L’existence d’une faute doit s’apprécier en tenant compte des informations dont l’administration peut disposer quant à l’existence de facteurs de risques particuliers ou d’éventuels manquements de l’exploitant » (§ 4 de la décision). La Cour examine donc en l’espèce les circonstances qui ont entouré l’activité de l’usine entre 1960 et 2003 et les mesures de surveillance qui ont été déployées. Elle conclut qu’« Il résulte de l’ensemble de ces éléments qu’à compter de la fin des années 1960 l’administration a disposé d’informations suffisantes quant à l’existence de pollutions excessives résultant de l’activité de l’usine Métaleurop Nord et sur le fait que son activité générait des risques particuliers dans un contexte de forte pollution historique des terrains » (§ 9 de la décision).
On peut se demander pourquoi, dans ces conditions, l’usine n’a pas été fermée plus tôt. Des considérations sociales (voir O. Mazade, art. préc.) ainsi que l’impact sur l’économie locale l’ont évidemment emporté à l’époque. La Cour indique à cet égard que « Si conformément à l’article 29 de la loi du 19 décembre 1917, l’État pouvait laisser se poursuivre l’exploitation pour le motif d’intérêt général tiré des graves conséquences d’ordre économique ou social qui auraient résulté d’une interruption dans le fonctionnement de l’installation, cette dérogation ne pouvait être que limitée à la période nécessaire à la régularisation de la situation. Or il est constant que les rejets atmosphériques polluants canalisés ou diffus présentant un danger pour le voisinage se sont poursuivis jusqu’à la cessation d’activité en 2003 » (§ 9 de la décision).
En synthèse de tous ces éléments, la Cour juge que « Si, en ce qui concerne le contrôle du site, les services de l’État ne peuvent être regardés comme ayant exercé une surveillance insuffisante durant l’exploitation ou lors de l’arrêt du site ni comme n’ayant pas suffisamment fait usage vis-à-vis de l’exploitant des pouvoirs de mise en demeure et de sanction, M. et Mme XXXXXX sont fondés à soutenir que l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité en n’exigeant pas, par les arrêtés préfectoraux encadrant l’activité de cette installation classée, une diminution plus significative des polluants atmosphériques, concernant plus de points de rejet, dont la pollution diffuse, quitte à anticiper, le cas échéant, plus largement sur les normes nationales » (§ 10 de la décision). La responsabilité de l’État est donc encourue pour n’avoir pas été plus actif dans l’encadrement de l’activité de l’entreprise et pour n’avoir pas imposé une diminution significative de la pollution par voie atmosphérique, à défaut d’une fermeture de l’usine.
Ces arrêts de la CAA de Douai tranchent donc le volet immobilier relatif à la perte de valeur des terrains des riverains situés sur les centaines d’hectares qui entourent l’usine. Mais il reste encore le volet sanitaire. En effet, des enfants, notamment, ont développé des cas de saturnisme. Ces cas ont été partiellement documentés dans les années qui ont suivi la cessation de l’exploitation de Metaleurop. Une fois le lien de causalité avec l’activité de l’usine démontré, il ne paraît pas juste que ces préjudices demeurent sans réparation.
