Hugo GERBER, Jason BOURING, Thibault JUNCKER
Etudiants en Master 1 de Droit public – Métiers de l’administration – Université de Haute-Alsace
“Cet été, 72 000 hectares de forêt ont brûlé, dont 30 000 en Gironde. Le record : 20 000 hectares autour de Landiras. Des chiffres 6 fois plus importants qu’une année normale au niveau national” (Dejean (A.), Incendies 2022 : les annonces d’Emmanuel Macron après « une saison en enfer » : Sud-Ouest, 28/10/2022).
En effet, l’année 2022 a connu une montée en puissance importante du nombre de feux de forêts et ces incendies de domaines forestiers ont été au cœur de l’actualité estivale. Un lien de corrélation avec le dérèglement climatique, les fortes chaleurs ainsi qu’avec la sécheresse, a rapidement et instinctivement été posé.
Ces évènements ont pu remettre en cause l’effectivité de la prévention au sein des politiques publiques face au risque d’incendies. Et cela a réaffirmé le rôle central des politiques publiques en la matière.
Si on peut constater l’existence de mesures de prévention face au risque incendie au sein des politiques publiques, il s’avère que ces dernières se sont retrouvées dépassées par les évènements estivaux. Cela a conduit à reconnaître la nécessité d’adapter les politiques publiques aux enjeux et aux risques qui ont évolué, notamment en raison des conditions climatiques.
Parmi les plus grands incendies de forêts qui ont ravagé la France au cours des 40 dernières années, trois d’entre eux se sont déclenchés entre 2021 et 2022. En raison de la hausse de la biomasse forestière et du réchauffement climatique, la France semble confrontée à une hausse du risque d’incendies forestiers sur son territoire.
Jusqu’à présent, les forêts méditerranéennes étaient particulièrement plus vulnérables aux feux de forêts. Néanmoins, les évènements de 2022 illustrent bien que ce risque s’étend à l’ensemble des forêts de l’hexagone, notamment avec des incendies d’intensité élevée en Bretagne (Castro (A.) et Riou-Nivert (P.) “Peut-on prévenir les incendies de forêt ?” : La Tribune, 09 Sept 2022). Jusqu’à la fin des années 2010, la période des feux survenait de manière brève au cours des épisodes estivaux, toutefois cette période ne fait qu’augmenter allant jusqu’à durer la quasi-totalité de l’année. Cette hausse du risque d’incendies de forêts se traduit à la fois par une hausse des fréquences des feux mais aussi de leur intensité du fait des conditions climatiques favorables à la sécheresse.
Il semble alors pertinent d’envisager la question suivante : quel est le traitement juridique de la politique de prévention du risque de feux de forêt ?
Jusqu’à ce jour, les autorités publiques avaient instauré une stratégie initiale de prévention face aux incendies de forêts (I), stratégie qui a fait ses preuves au fil des décennies. Cependant les feux de forêts de 2022 ont révélé la nécessité que les politiques publiques apportent des modifications au plan de prévention face à ces risques d’incendie. C’est ainsi qu’ont été suggérées des mesures préventives inédites (II). Cela s’est traduit notamment par un rapport d’août 2022 du Sénat, en sa qualité de contributeur à l’amélioration du dispositif législatif. Ce rapport a été rédigé afin de réorienter les actions des politiques publiques en matière de prévention des incendies forestiers.
I – La stratégie initiale de prévention face aux feux de forêt
Selon les statistiques, jusqu’en 2020, la stratégie de prévention et de lutte était une stratégie qui fonctionnait : les feux de forêt, bien qu’ils existassent déjà, étaient maîtrisés. La prévention était notamment assurée par une bonne formation des soldats du feu, notamment dans le Sud de la France où le risque était le plus élevé. D’autre part, les moyens matériels étaient également présents.
La réglementation, et notamment en matière pénale par la répression, contribuait et contribue toujours à cette prévention des feux forestiers. Notamment, le Code Forestier dispose en son article L. 131-1 qu’il “ est défendu à toute personne autre que le propriétaire de terrains, boisés ou non, ou autre que les occupants de ces terrains du chef de leur propriétaire, de porter ou d’allumer du feu sur ces terrains et jusqu’à une distance de 200 mètres des bois et forêts ainsi que des terrains assimilés soumis aux dispositions de l’article L. 131-4”. Le même code interdit également de « porter ou d’allumer du feu à l’intérieur et jusqu’à 200 m des bois, forêts, plantations, landes et maquis ». Il est également prévu une amende d’un montant de 135 euros pour toute personne qui jetterait un mégot de cigarette par la fenêtre d’un véhicule.
Les autorités déconcentrées au sein des départements sont quant à elles aussi mobilisées dans la prévention de ces risques d’incendie. Elles doivent moduler, en application de l’article L. 131-10 du code forestier, les obligations de débroussaillage des terrains privés. Il s’agit d’opérations “de réduction de combustibles végétaux de toute nature dans le but de diminuer l’intensité et de limiter la propagation des incendies. Ces opérations assurent une rupture suffisante de la continuité du couvert végétal. Elles peuvent comprendre l’élagage des sujets maintenus et l’élimination des rémanents de coupes”.
L’objectif attendu de la part de ces dispositions pénales est un effet dissuasif auprès des citoyens.
De plus, les préfets peuvent prendre des mesures spéciales comme le démontre la décision d’interdiction de l’emploi du feu durant une certaine période posée par la préfète, Violaine Démaret, du département des Alpes de Haute-Provence. (Vallauri (A.), “Haute-Provence : l’emploi du feu interdit jusqu’au 28 février”, Alpes 1, 10 février 2022). En outre, il convient de rappeler que trois quarts des terrains forestiers français sont privés, ce qui est également un enjeu majeur. (Deroeux (I.), “Environ 75 % des forêts françaises sont privées, un défi pour leur adaptation au changement climatique”, Le Monde, 8 août 2022)
Un autre moyen de prévention traditionnel désormais consiste en une politique de communication en matière de comportements à adopter face aux risques de feux de forêts. C’est ce qu’il est possible de constater sur les sites internet et réseaux sociaux des préfectures de départements. Par exemple, sur le site internet de la préfecture du Var, des onglets spécifiques à la prévention des feux de forêts ont été mis en place.
Mais cette communication sur la prévention des feux de forêt va encore plus loin puisqu’elle est également reprise par les Parcs Naturels Régionaux comme le révèle leur site internet (https://www.parcs-naturels-regionaux.fr/incendies-un-ete-noir-pour-les-parcs-naturels-regionaux) ou encore par l’Office National des Forêts (ONF) ou encore l’Office Français de la Biodiversité (OFB). A plusieurs reprises est soulevée l’importance de mobiliser les citoyens face à la prévention de ce risque spécifique. C’est notamment ce à quoi s’attache la Loi n° 2004-811 du 13 août 2004, dite Loi MOSC, à savoir la loi de modernisation de la sécurité civile.
De plus, il faut rajouter à cela que la culture du risque n’est pas développée de la même manière sur tout le territoire national. Ainsi les différents territoires locaux n’ont pas eu les mêmes moyens de lutte face aux feux de forêts. En effet ces incendies, traditionnellement concentrés dans le sud de la France, ont eu pour effet de développer une culture du risque très local. En conséquence le reste du territoire national n’a pas eu les mêmes moyens de lutte face aux incendies. Les pompiers ne sont pas tous formés face à ces évènements. Le manque d’équipements répartis sur tout le territoire national a eu pour conséquence de démontrer les failles de ce système.
Toutefois ce risque n’a pas été ignoré sur tout le territoire et des outils ont été mis en place pour limiter ces menaces. Par exemple, la loi du 22 juillet 1987 prévoit un droit des citoyens à une information sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis. A cela il est possible d’ajouter qu’il existe également une obligation pour le préfet de porter à connaissance du maire de la commune les risques majeurs dans la commune. La prévention à travers la maîtrise de l’urbanisation est aussi déjà envisagée, notamment au travers des documents d’urbanisme (PLU / SCoT / cartes communales). Il s’agit d’une composante majeure des politiques de prévention des risques incendie de forêt. En effet, cet outil permet une réduction de l’exposition des personnes et des biens.
La notion de risque d’incendies de forêts implique une certaine instabilité dangereuse, dépendant alors de la probabilité de réalisation et de la gravité des conséquences. Dès lors, la hausse du risque, telle qu’elle est illustrée par les feux simultanés de 2022, repose sur l’accroissement de la probabilité de survenance de celui-ci mais aussi sur les coûts environnementaux et socio-économiques de ces évènements. Afin de rendre acceptable le risque et d’en limiter ses conséquences, il est du rôle des autorités publiques de diminuer ce risque en utilisant la prévention comme levier. Il semble alors que cette mobilisation des politiques publiques ait une pertinence sur le territoire afin de cibler au mieux le risque d’incendies de forêts. Ainsi plusieurs interrogations subsistent quant à la politique publique de prévention du risque d’incendies de forêts. Pour rendre ce risque acceptable, il est nécessaire de mettre à jour des moyens de lutte contre les feux de forêts par les politiques publiques, notamment en se basant sur les nouvelles données scientifiques.
Lors d’une interview sur les ondes de France Inter le 20 octobre 2022, le Président du Conseil Départemental de Saône et Loire, A. Accary affirme qu’ “en juillet nous n’étions pas loin du point de rupture” (https://www.radiofrance.fr/franceinter/podcasts/l-invite-de-6h20/l-invite-de-6h20-du-vendredi-28-octobre-2022-2352301). La réaction de l’Etat peut d’ailleurs être instrumentalisée par le déplacement du Président Emmanuel MACRON dans les zones impactées en Gironde. Le déplacement du Président de la République sur les lieux des incendies démontre aussi l’importance du risque et une implication de l’Etat. Les dantesques incendies de 2022 aux quatre coins de la France ont poussé dans ses retranchements l’ensemble du système de sécurité civile français. Sur un territoire où la culture du risque de feux de forêts est clairsemée, les pouvoirs publics ont dû user de moyens inédits pour répondre à l’évolution de la menace, d’autant qu’une étude gouvernementale a indiqué que “la moitié des forêts métropolitaines sera soumise au risque incendie élevé d’ici 2050” (Rapport de la mission interministérielle Changement Climatique et extension des zones sensibles aux feux de forêts, remis le 1er juillet 2010, https://www.vie-publique.fr/rapport/31347-changement-climatique-et-extension-des-zones-sensibles-aux-feux-de-foret) .
II – La réaction des politiques publiques : des mesures de prévention inédites face aux feux de forêt
Face à l’ampleur des incendies et des manques de moyens au cours de l’été 2022, l’Etat a dû faire appel notamment à des pompiers venus d’autres pays européens. Cette aide européenne précieuse est en quelque sorte venue combler le manque de moyens humains et matériels des forces de sécurité civile française.
Concernant le manque de moyens humains, il semble impératif de laisser aux pompiers leur fonction primaire, à savoir, le feu. Dans son discours lors du congrès national des sapeurs-pompiers à Nancy le 24 septembre 2022, le Président de la Fédération nationale des Sapeurs-Pompiers de France (Discours de Gregory ALLIONE : https://www.pompiers.fr/ag-fnspf-2022-allocution-du-controleur-general-gregory-allione) dénonce la situation vécue par la profession : ‘‘Nous n’avons pas vocation à être des taxis rouges ». Celui-ci fait alors référence aux missions de secours aux personnes, sollicitant un trop grand nombre de moyens humains et budgétaires pour les SDIS.
L’appel à l’aide à nos voisins européens ne semble pas être une solution. Les évènements de 2022 ont donc permis de mettre en lumière la situation des services de lutte contre les incendies en France. D’une part, en faisant ressortir le manque considérable de personnel formé à cette mission. D’autre part, le manque de matériel approprié à la lutte contre les feux de forêts s’est aussi fait ressentir, notamment par la présence d’un trop grand nombre d’équipements vétustes.
D’un point de vue opérationnel, les autorités publiques ont relevé le fait qu’il semble judicieux de revoir toute la carte de positionnement des moyens de lutte contre le risque incendie. Dès lors que le risque s’étend et s’intensifie dans de nombreuses zones, le schéma organisationnel des services de sécurité civile doivent eux aussi se multiplier et s’intensifier. L’élu de Saône et Loire parle “d’extension de la proximité de la sécurité civile”. Cette actualisation de la carte opérationnelle ne serait en quelque sorte qu’une suite logique donnée à la stratégie de lutte contre le feu naissant qui fait l’objet d’un grand succès depuis les années 1980.
Les autorités de la sécurité civile et de nombreux élus ont d’ailleurs exprimé leur volonté de renforcer la lutte aérienne en raison de sa grande efficacité dans la lutte contre les méga-feux qui se multiplient. Tout comme le constat précédent, cette réorientation des moyens de lutte n’est qu’une adaptation de la technique approuvée par la doctrine depuis des années afin de correspondre au nouveau risque.
La France dispose tout de même d’un avantage considérable du fait de la connaissance du risque d’incendie de forêts dans une partie de son territoire, notamment le sud du pays. Toutefois, cette culture du risque n’est pas encore répandue sur l’intégralité du territoire, ce qui peut augmenter une potentielle réalisation de celui-ci dans certaines zones jusqu’ici non concernées. L’ampleur des évènements de 2022 résident aussi dans le fait que les incendies de forêts se sont réalisés dans des zones où la population a une profonde acculturation de ce risque.
Le Président de la République annonçait en août 2022 lors d’un déplacement en Gironde vouloir réunir à la rentrée les différents acteurs pour effectuer un retour d’expérience et en tirer les éléments permettant de préparer les saisons à venir. D’ailleurs, lors de sa prise de parole en octobre dernier, E. MACRON a demandé à chaque département d’établir un retour d’expériences des tragiques incendies de l’été. En effet le président affirme vouloir “bâtir une organisation nationale qui s’inspire des bons exemples” (déclaration d’Emmanuel MACRON, Président de la République, sur la lutte contre les feux de forêts, à Paris, le 28 octobre 2022).
Le 3 août 2022, le Sénat a rendu un rapport d’information relatif à la prévention et à la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie, rapport issu d’un travail conjoint de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable ainsi que la commission des affaires économiques (Sénat, Feux de forêt et de végétation : prévenir l’embrassement, Rapport n° 856 (2021-2022) – 3 août 2022 : https://www.senat.fr/notice-rapport/2021/r21-856-notice.html). “La « guerre contre le feu » ne sera donc gagnée qu’au prix d’un effort impliquant toutes les politiques publiques et faisant une plus large part à la prévention » relèvent les sénateurs dans leur rapport sur les nouvelles lignes directrices à adopter face aux feux de forêts.
Le constat est clair, il y a une prise de conscience de la part des parlementaires mais plus globalement aussi, de la part de l’ensemble des pouvoirs publics.
Le Ministre de l’Intérieur (Gérald Darmanin) souhaite travailler à un nouveau modèle de protection de la sécurité civile. “Les crises arrivent, organisons les choses pour prévenir« , a-t-il expliqué lors du congrès national des sapeurs-pompiers le 24 septembre 2022.
Le rapport du Sénat du 3 août 2022 est conclu par 80 propositions d’orientation divisées en 7 axes majeurs. Le Sénat répartit chacune de ces propositions entre les différents acteurs mobilisés dans cette prévention, à savoir, l’Etat, les collectivités territoriales, les particuliers ainsi que des organismes publics et privés.
Le Sénat souhaite accroître les connaissances dans le domaine des feux de forêts afin de permettre une évolution des moyens de prévention. Pour ce faire, il est préconisé de rétablir 500 postes à l’Office National des Forêts (ONF) et de redéployer des personnels sur la défense des forêts contre les incendies. Parallèlement, l’Etat souhaite mobiliser le monde agricole dans la prévention des feux de forêts, étant en première ligne et ayant démontré leur implication dans la lutte contre les feux en 2022.
Dans le cadre de la prévention, l’aménagement du territoire national est un outil important pour diminuer sa vulnérabilité, notamment avec une éventuelle instauration, sur tout le territoire, de l’obligation de débroussailler en l’adaptant aux caractéristiques propres au territoire local.
Actuellement, en France, trois quarts des forêts sont des propriétés privées. Celles qui font plus de 25 hectares sont soumises à des documents de gestion durable, qu’on peut assimiler à un contrôle de l’exploitation et de la conservation des forêts. Cependant ce contrôle limité aux forêts de plus de 25 hectares est-il suffisant ? Par une proposition, le Sénat souhaite abaisser ce seuil à 20 hectares permettant ainsi d’augmenter la surface forestière qui se voit couverte par ces documents administratifs. Selon la commission, cela représenterait un total de 500 000 hectares correspondant à 20 000 propriétaires qui seront soumis à cette réglementation. Pour les parcelles de forêts qui ne sont pas couvertes par un document de gestion durable, une instauration d’un droit de préemption de ces parcelles est actuellement étudiée, afin que l’Etat puisse reprendre à sa charge la gestion de ces zones forestières. On peut constater que les feux de forêts de 2022 ont provoqué, au sein de l’Etat, une réelle volonté de gérer les forêts durablement.
Globalement, l’Etat souhaite sensibiliser les usagers à la culture du risque, via notamment la communication et la répression, notamment en lançant des campagnes de communication auprès des citoyens.
De plus, l’Etat français ne souhaite pas simplement se limiter à la prévention. En effet, celui-ci a débloqué des fonds financiers pour lutter face aux incendies, qui malgré la prévention, risqueraient quand même de se déclarer. Suite au constat d’une flotte française d’aviation de la sécurité civile insuffisante, la nécessité d’augmenter le budget de la sécurité civile est évidente, notamment pour acheter de nouveaux moyens aériens. Il convient aussi de modifier et d’améliorer la localisation des bases aériennes stratégiques.
L’Etat veut pallier ces limites par l’achat de matériels mais aussi par la modernisation, le renouvellement et d’une façon générale, en donnant davantage de moyens financiers et humains aux SDIS.
En date du 28 octobre 2022, le Président de la République a convoqué à l’Elysée de nombreux élus départementaux et représentants des forces de sécurités civiles de lutte contre les incendies mais également des représentants de l’ONF, de l’OFB et des élus des Parcs Naturels Régionaux et Nationaux (déclaration d’ Emmanuel MACRON, président de la République, sur la lutte contre les feux de forêts, à Paris, le 28 octobre 2022). A cette occasion, le chef de l’Etat a tenu un discours de remerciements pour l’engagement des forces mobilisées face aux incendies de l’été, et a d’ores et déjà annoncé les premières mesures qu’il souhaite mettre en vigueur, conformément aux suggestions émises par la commission sénatoriale. Son discours annonce une stratégie nouvelle structurée en deux axes qui consiste, d’une part à cartographier les zones à risques de manière à faciliter la prévention du risque, et d’autre part à renforcer les moyens de lutte contre l’incendie.
Dans le but de mieux prévenir les incendies, Emmanuel MACRON affirme que les moyens financiers et humains de l’ONF seront renforcés dès 2023 afin de garantir une campagne de débroussaillage des forêts en parallèle d’une gestion plus durable de la forêt. Concernant la planification, il a affirmé qu’un travail de cartographie sera également mis en place pour mieux appréhender le risque d’incendie. L’établissement d’une cartographie permettra à la fois de mieux cibler les zones à risque, et de permettre une meilleure gestion règlementaire notamment à destination des propriétaires de forêts privées.
La nécessité de renforcer les moyens humains a été appréhendée par le Président de la République. En effet, un plan de soutien au volontariat sera mis en place pour allonger la durée de libération des sapeurs-pompiers volontaires par leur employeur. Le président de la fédération nationale sapeurs-pompiers de France ainsi que le Ministre de l’Intérieur affirment conjointement à l’occasion du congrès national, qu’ils vont améliorer le recrutement des sapeurs-pompiers volontaires. Ils envisagent de réorienter la communication des services de recrutement, d’augmenter le nombre de formations et de la généraliser à tout le territoire afin de mettre un point d’honneur sur la mission de lutte contre l’incendie de forêt.
Concernant le manque de moyens matériels, le nombre de véhicules des sapeurs-pompiers dédiés à la lutte des feux de forêt sera doublé. La France procédera également au renouvellement de sa flotte actuelle de 12 Canadairs et à l’achat de 4 Canadairs supplémentaires d’ici 2027, portant son nombre à 16 d’ici la fin du quinquennat, ainsi qu’à l’acquisition de deux hélicoptères lourds supplémentaires dès 2023. Ce choix précis parmi les différents moyens matériels s’est rapporté à une analyse des manques face à la lutte contre les méga-feux et donc permettrait d’obtenir des moyens opérationnels davantage adaptés. En effet, devant l’ampleur des évènements de 2022 et de “l’enfer” vécu par les sapeurs-pompiers dans la lutte terrestre contre les flammes, la concentration des pouvoirs publics sur le déploiement de moyens aériens semble justifiée.
De plus, les évènements de 2022 ont permis d’illustrer le manque de moyens financiers des services départementaux d’incendies et de secours (SDIS). C’est pour cela que le Sénat affirme dans le 7ème axe de son rapport la nécessité pour l’Etat d’octroyer davantage de moyens financiers aux collectivités territoriales. Ce budget supplémentaire serait ainsi alloué à la lutte contre les incendies de forêts et permettrait de résoudre en partie le manque de moyens humains et financiers des SDIS.
Par conséquent, l’Etat a pour objectif d’anticiper ces futures crises, en articulant la prévention et la sécurité civile, tout en prenant en compte l’évolution de ce risque.
Mais les pouvoirs publics sont également mobilisés sur un autre front correspondant à la réponse à apporter aux personnes victimes de ces incendies et à la réhabilitation des forêts.
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