Les étudiants du Master 2 Droit de la prévention des risques et responsabilités, de la Faculté des sciences économiques, sociales et juridiques de Mulhouse.

 A jour le 30 mars 2020

« Nous sommes en guerre »[1]. Il convient de rappeler cette expression « martelée » par le Président de la République, Emmanuel Macron, lors de son discours du 16 mars 2020, afin de relever la gravité de la situation dans laquelle nous nous trouvons. Depuis quelques mois, le monde connait une épidémie mortelle qui se révèle comme l’une des plus marquantes de l’Histoire.

Cette épidémie est due au Covid-19 plus connu sous le nom de coronavirus. Ceux-ci sont une grande famille de virus dont certains peuvent infecter les humains, entraînant le plus souvent des symptômes allant d’un simple rhume à des pathologies sévères comme le MERS-COV ou le SRAS[2]. La maladie implique des coronavirus émergents, hébergés par des animaux et soudain transmis à l’homme.

Crise sanitaire ; état d’urgence sanitaire ; pandémie ; guerre. Autant d’expressions pour définir la situation actuelle dans laquelle nous nous trouvons.

Alors que le 11 mars 2020, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) déclarait une pandémie mondiale, le directeur général de cette institution internationale, Tedros Adhanom Ghebreyesus s’inquiétait déjà de cet état d’inertie des pays : « Nous sommes extrêmement préoccupés tant par le niveau alarmant et par la sévérité de la propagation que par le niveau d’inaction »[3].

Sachant que cette maladie s’est signalée depuis décembre 2019 à Wuhan, les conséquences de sa propagation sont séquencées en trois temps. Dès janvier 2020, l’épidémie sévit en Chine et oblige le gouvernement chinois à isoler la ville touchée et à prendre des mesures drastiques. C’est en février qu’il commencera à se propager en dehors de l’Asie frappant notamment de plein fouet l’Italie. La France enregistrera son premier décès dû à ce virus dans la foulée, et le 28 février 2020, le stade 2 sera décrété. Au mois de mars, le virus circule totalement dans plusieurs pays de l’Union européenne et sur le territoire français.

Au regard du contexte épidémique, le 17 mars 2020 à 12h, la France est entrée en confinement et le Parlement, le 23 mars 2020, a adopté l’état d’urgence sanitaire. Ce dispositif inédit constitue une base légale aux mesures de confinement mises en place pour lutter contre le Covid-19.

Dans ce cadre, l’Etat dispose à cet effet de moyens juridiques, économiques et même militaires à sa disposition, pour faire face à cette crise afin d’y répondre de la meilleure manière possible. Toutefois, la singularité de la situation fait que sa gestion nécessite un effort considérable de communication de la part de l’organisme étatique, et une implication totale des différents acteurs. À cet effet, le Premier ministre Edouard Philippe précisait, le 13 mars dernier, que « l’objectif ce n’est pas de créer la psychose, mais c’est de bien expliquer aux françaises et aux français qu’il faut faire en sorte de ne pas accélérer cette propagation »[4].

Globalement, cette épidémie, les bouleversements qu’elle crée sont une mise à l’épreuve pour tous les acteurs. Que ce soit la population, qui joue un rôle essentiel dans la lutte contre cette épidémie notamment par rapport à sa propagation, la presse, le corps médical ou encore l’Union européenne. En effet, si les dispositions de limitation de la propagation du virus ont été prises à l’échelle nationale, voire locale, la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, affirmait début mars que « l’Europe doit jouer un rôle leader »[5] pour endiguer la crise.

Tous ces acteurs occupent un rôle essentiel dans la gestion de la crise, tous au chevet de l’appareil étatique (commandant en chef). Chacun d’entre nous se retrouve soldat de la Nation et est mis devant ses responsabilités avec un besoin quelquefois de le leur rappeler. Dans ce cadre, il convient d’apprécier la gestion de cette crise qui, depuis maintenant quelques semaines, bouleverse le quotidien des français.

Alors que l’épidémie liée au coronavirus se propage dans le monde, il importe de relever de quelle manière nous sommes passés d’un risque d’introduction faible de cas en France[6] à… la guerre !

I.   Les aspects juridiques de la gestion de crise

Face à la pandémie de coronavirus qui touche aujourd’hui la France, il existe plusieurs dispositifs de gestion de crise qui doivent être mis en œuvre. D’abord, lorsqu’une situation sanitaire nécessite une réponse coordonnée à l’échelle nationale, le Centre opérationnel de régulation et de réponse aux urgences sanitaires et sociales (CORRUSS) du ministère chargé de la santé est mobilisé. La mission de ce dernier est d’assurer, en permanence, la réponse opérationnelle aux urgences sanitaires ayant un impact sur le territoire national. Lors d’une situation sanitaire exceptionnelle, le CORRUSS peut activer le centre de crise sanitaire (CCS). Cependant, ce dernier s’articule avec le dispositif gouvernemental de gestion de crise en cas de crise majeure. En effet, la circulaire du Premier ministre en date du 2 janvier 2012 relative à l’organisation gouvernementale pour la gestion des crises majeures, indique que la direction politique et stratégique de ces événements est assurée par le Premier ministre. Celui-ci s’appuie sur un dispositif gouvernemental articulé autour d’une cellule interministérielle de crise (CIC). La conduite opérationnelle de la crise est confiée en principe au ministre de l’Intérieur lorsque celle-ci a lieu sur le territoire national. La CIC implique une collégialité interministérielle fondée sur la participation de tous les ministères concernés par la crise. Elle est composée de trois cellules distinctes : une cellule de décision, une cellule de situation et une cellule de communication[7]. Dans le cas du coronavirus, le CCS est enclenché depuis le 27 janvier 2020[8] alors que la CIC n’a été activée que le 17 mars dernier, tardivement selon certains[9].  

Ensuite, lors d’une crise sanitaire, l’article L.3131-1 du Code de la santé publique attribue des compétences au ministre de la Santé, ce dernier pouvant habiliter le préfet à prendre des mesures d’application, y compris des mesures individuelles[10].

Le préfet et le maire possèdent, bien évidemment, un rôle à jouer en matière de police sanitaire. Si le premier est le seul compétent dans le département « pour prendre les mesures relatives à l’ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d’application excède le territoire d’une commune (CGCT, art. L. 2215-1) », le second peut intervenir au titre de la police municipale en prenant des mesures qui peuvent soit aggraver si nécessaire la réglementation supérieure, soit en faire application[11]. Il convient également d’évoquer Santé publique France, l’agence nationale de santé publique. D’une part, la direction Alerte et Crise de cette agence a pour mission de préparer la réponse et l’intervention de l’agence, lors de situations sanitaires exceptionnelles ou lors de missions prudentielles. D’autre part, Santé Publique France dispose d’une réserve sanitaire, laquelle est mobilisée sur le terrain depuis le 25 janvier 2020.

De plus, « chaque établissement de santé est doté d’un plan détaillant les mesures à mettre en œuvre en cas d’événement entraînant une perturbation de l’organisation des soins, notamment lors de situations sanitaires exceptionnelles. Ce plan lui permet de mobiliser les moyens de réponse adaptés à la nature et à l’ampleur de l’événement et d’assurer aux patients une prise en charge optimale »[12]. Ce plan, que l’on nomme plan blanc, peut être déclenché par le directeur de l’établissement, qui en informe sans délai le préfet de département, ou à la demande de ce dernier. Le plan blanc intègre les orientations du dispositif ORSAN (organisation de la réponse du système de santé en situations sanitaires exceptionnelles)[13].  Ce dispositif, institué en 2014, permet de formaliser « une meilleure coordination régionale des dispositifs existants dans les 3 secteurs sanitaires (secteurs ambulatoire, hospitalier et médico-social) »[14].

Ces derniers jours, nous avons assisté à la mise en œuvre des plans blancs dans de nombreuses régions de France. Par exemple, il a été déclenché les 11 et 16 mars 2020, respectivement à l’hôpital de Colmar et aux Hôpitaux Universitaires de Strasbourg.

Par ailleurs, des interrogations sur le fait de savoir comment gérer cette crise sanitaire au niveau des entreprises françaises se posent également. On a ainsi pu voir fleurir, en quelques jours, un grand nombre d’articles de doctrine juridique ayant notamment pour thème « coronavirus et cas de force majeure »[15]. Cependant, la crise sanitaire due au coronavirus affecte malheureusement de nombreuses branches du droit : droit du travail, droit fiscal, droit des entreprises en difficulté, droit des obligations ou encore le droit public. Le gouvernement a, entre autres, annoncé, afin de gérer la crise économique dans laquelle plongera la France du fait de la pandémie de coronavirus, qu’un plan de 300 milliards d’euros sera mis en place pour prévenir le risque de faillite des entreprises.

En outre, il est possible de relever la situation électorale inédite[16] dans laquelle nous nous trouvons puisqu’il a été décidé, le 16 mars dernier, de reporter le second tour des élections municipales au mois de juin.

Il faut également souligner le rôle ou tout au moins l’influence du Conseil d’Etat dans la gestion de cette crise. Dans une ordonnance en date du 22 mars 2020, le juge des référés du Conseil d’Etat s’est prononcé sur les mesures de confinement à venir. Celui-ci a notamment refusé d’ordonner le confinement total de la population et a enjoint au Premier ministre et au ministre de la Santé, dans les 48 heures, de « préciser la portée de la dérogation au confinement pour raisons de santé ; [de] réexaminer, dans le même délai le maintien de la dérogation pour “déplacements brefs, à proximité du domicile” compte tenu des enjeux majeurs de santé publique et de la consigne de confinement » et d’ « évaluer les risques pour la santé publique du maintien en fonctionnement des marchés ouverts, compte tenu de leur taille et de leur niveau de fréquentation »[17]. Ces injonctions ont été rapidement prises en compte par le gouvernement[18].

Néanmoins, le principal instrument de cette gestion de crise sera bel et bien, sur le long terme, la loi du 23 mars 2020[19], laquelle institue un état d’urgence sanitaire et modifie partiellement le CSP. Ainsi, plusieurs mesures prévues par cette loi méritent d’être soulignées. D’abord, le premier alinéa de l’article L.3131-1 du CSP est modifié, afin de permettre au ministre de la Santé de prendre des mesures proportionnées et appropriées après la fin de l’état d’urgence sanitaire, dans le but d’assurer la disparition durable de la situation de crise sanitaire. Ensuite, il est précisé que l’état d’urgence sanitaire est déclaré par décret en conseil des ministres pris sur le rapport du ministre de la Santé. Il peut être déclaré sur tout ou partie du territoire français et ne pourra être prolongé au-delà d’un mois que par une loi. Toutefois, contrairement à ce qui est écrit précédemment dans la loi, l’article 4 de celle-ci dispose que « l’état d’urgence sanitaire est déclaré pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur de la présente loi[20] ». De plus, le Premier ministre sera en droit de prendre certaines mesures (restrictions de circulation des personnes et des véhicules, confinement, réquisitions etc.) par un décret réglementaire pris sur le rapport du ministre de la Santé, aux seules fins de garantir la santé publique[21]. Ces mesures « sont strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de temps et de lieu ». On remarque aisément que la formulation ici employée fait écho à deux célèbres décisions du Conseil d’Etat[22]. Le préfet n’est pas en reste puisque ce dernier pourra, s’il est habilité à cet effet par le Premier ministre ou le ministre de la Santé, soit prendre toutes les mesures générales ou individuelles d’application des dispositions de la loi précitée, soit décider lui-même ces mesures après avis du directeur régional de l’Agence régionale de santé. En outre, la loi met en place des dérogations aux règles d’équilibre budgétaire des collectivités territoriales, et aux règles de procédure en matière de démocratie locale. Ces dérogations, si elles ont pour objectif de gérer la crise sanitaire que la France traverse actuellement, ne sont pas sans incidence sur notre droit, bien au contraire…

De surcroît, la loi du 23 mars 2020 autorise le gouvernement à prendre des mesures de gestion de crise par le biais d’ordonnances, dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution.

Ces dernières affecteront grandement le droit français, tant les branches du droit dans lesquelles elles peuvent intervenir sont diverses : droit des sociétés, droit du travail et de la fonction publique, droit des obligations, droit pénal… À titre d’illustration, le gouvernement pourra prendre des mesures modifiant, dans le respect des droits réciproques, les obligations des personnes morales de droit privé exerçant une activité économique à l’égard de leurs clients[23]. Toutefois, il est légitimement possible de se demander si ces ordonnances ne marqueront pas un recul des libertés publiques (notamment la liberté d’aller et venir[24]) au profit de la sécurité sanitaire, ce qui nous renvoie à la sempiternelle question : comment concilier sécurité[25] et liberté ? De plus, la gestion de la crise sanitaire due au coronavirus s’avère très contestée. En effet, cinq plaintes ont été déposées, depuis le 23 mars dernier, auprès de la Cour de justice de la République, soit contre le Premier ministre et l’actuel ministre de la Santé, Olivier Véran, soit contre le Premier ministre et l’ancienne ministre de la Santé, Agnès Buzyn[26].  En partant de ce constat, la communication mise en place par l’Etat autour de la gestion de cette crise sanitaire n’échappera sans doute pas, elle aussi, aux critiques…

II.  La communication de l’Etat

Dans notre société actuelle, la communication est un sujet central, essentiel. Ainsi, il est nécessaire que l’État, en tant que puissance souveraine garante de l’intérêt général, dialogue avec la population, l’informe. Ce besoin ne se trouve que renforcé en période troublée, où les citoyens se tournent vers l’État pour avoir des réponses et pour être rassurés. Aujourd’hui, plus qu’une période agitée, nous nous trouvons en période de crise, en période de « guerre sanitaire »[27] pour reprendre les propos du Président de la République Emmanuel Macron. Dans ce contexte, l’État est donc tenu de communiquer, mais dans une certaine mesure.

Le Code des relations entre le public et l’administration évoque le droit pour les citoyens d’avoir accès aux documents administratifs dans le titre 1er du livre 3[28]. Ainsi, l’article L.311-1[29] dispose que les administrations sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent, aux personnes qui en font la demande. Ainsi, tous les citoyens doivent avoir accès aux divers documents édictés par les administrations. Dans notre situation, il peut s’agir de la communication à la population des arrêtés ministériels, préfectoraux ou encore municipaux concernant le coronavirus. En effet, il est primordial d’informer la population et de lui permettre d’avoir accès à ces documents pour que, d’une part, elle ait connaissance de la mesure et puisse l’appliquer, et pour que d’autre part, elle puisse éventuellement la contester.

Au-delà de ce devoir de communication des actes administratifs, la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires impose à ces derniers, dans son article 27[30], de satisfaire aux demandes d’information du public, en veillant toutefois à ne pas violer le secret professionnel auquel ils sont soumis. Ainsi, chaque agent de l’État est tenu de renseigner un public interrogateur.

En période de crise, l’inquiétude des citoyens entraîne un nombre exponentiel de questionnements que l’État ne peut laisser sans réponse.

Pour ce faire, l’État met en place des numéros verts en vue d’informer et d’écouter la population. Il faut également ajouter que, dans chaque préfecture, une cellule d’information du public (CIP) est mise en place. Cet organe va réceptionner les appels soit du numéro vert pour tous questionnements locaux, soit de l’Agence Régionale de Santé, soit du standard de la préfecture.

À titre d’exemple, le Haut-Rhin, étant le premier département touché massivement par cette crise, a été contraint de prendre des mesures plus restrictives avant le reste du pays. Le préfet a donc pris des arrêtés qui ont été inscrits au recueil des actes administratifs et explicités dans un communiqué de presse. Une fois que les citoyens ont eu connaissance des nouvelles mesures présentes dans l’acte, beaucoup se sont posés des questions spécifiques, propres à leur situation. Ils se sont donc tournés vers la CIP en vue d’obtenir de plus amples informations. Au sein de celle-ci, qui reste activée le temps de la crise, les agents se relaient quotidiennement pour satisfaire l’intérêt général et prendre le temps d’apporter des réponses claires et précises aux citoyens.

Au-delà de la communication locale, le gouvernement communique régulièrement sur ce qu’il fait, les mesures prises et la conduite à tenir pour la population. À ce titre, régulièrement, le Président de la République, le Premier ministre, le ministre de l’Intérieur ou encore le ministre de la Santé, prennent la parole pour informer les citoyens des décisions qui sont prises et des devoirs qui leur incombent.

Cependant, la communication de l’État, principalement en période de crise sanitaire comme nous le vivons aujourd’hui, peut rencontrer des difficultés. En effet, les évolutions sont rapides et les mesures changent régulièrement. L’information donnée à un citoyen un jour ne sera plus forcément valable le jour suivant. De plus, il faut communiquer les éléments dont les agents ont la certitude. En effet, les citoyens offrent un crédit important aux réponses apportées par les représentants de l’État. Il est donc primordial de ne leur transmettre que des informations vérifiées et certifiées.

Dans le contexte actuel, la communication de l’État est capitale, notamment pour donner des informations vérifiées, certifiées et lutter contre les infox qui sont nombreuses, principalement avec le poids des réseaux sociaux dans la vie des français.

III.   La communication digitale

« Pour mieux gérer une crise, l’Etat se prépare en amont »[31], avec une réévaluation constante provoquée notamment par le progrès technique. C’est ainsi que le développement de l’informatique a été intégré au sein de la gestion d’un trouble, conduisant l’Etat à décliner sa stratégie communicative en la transposant sur Internet.

La société actuelle étant fortement imprégnée par l’empreinte numérique, l’Etat ne pouvait outrepasser les avantages qu’elle pouvait offrir. En effet, l’utilisation massive d’Internet permet de faciliter la communication à l’égard des citoyens « connectés », qui sont majoritaires. La correspondance digitale n’étant qu’un relai de l’information parmi les sources subsistantes, les citoyens « non connectés » ne sont aucunement écartés. En outre, l’information est véhiculée plus rapidement, et un sentiment de proximité se crée entre l’Etat et les internautes, du fait d’une communication directe et rapprochée malgré la distance physique.

Toutefois, l’Etat doit également composer avec la négativité qu’engendre l’utilisation d’Internet. Effectivement, les interactions sont décuplées permettant un partage en masse de données, faisant ainsi intervenir la notion de « viralité de l’information ». Elle se définit comme étant « Une information qui se diffuse sur Internet de façon soudaine et rapide, étendue et incontrôlée »[32]. Cette dernière engendre un risque à l’encontre de l’Etat, avec la propagation d’informations fallacieuses dites infox, attisant la thèse complotiste et alimentant une perte de confiance envers le gouvernement.

Dans le cadre de la gestion de crise du Covid-19, Internet a bien évidemment été utilisé à des fins communicatives. Diverses plateformes ont pu servir de supports d’information, allant des sites du gouvernement aux réseaux sociaux. Ces derniers ont ainsi diffusé l’ensemble des gestes barrières permettant de limiter la diffusion du virus, le point de situation, le numéro vert, les mesures entreprises ou encore les différentes allocutions. Cependant, et comme énoncé précédemment, l’Etat a été confronté au caractère néfaste d’Internet, avec notamment le phénomène d’infox.

En guise d’exemples, il est possible de citer le faux communiqué de presse faisant état d’un report du début des vacances d’été, et d’une vidéo annonçant la création du virus par l’Institut Pasteur[33]. En intégrant les informations fallacieuses au sein de la gestion de crise, l’Etat a su réagir en établissant directement ou indirectement des démentis, grâce notamment à la sensibilisation des médias et internautes à ce sujet.

À l’égard du passé, il est incontestable qu’Internet joue un rôle accru au sein d’une gestion de crise. Malgré ses inconvénients, il bénéficie à l’Etat tout en attribuant un rôle considérable aux internautes, et donc aux citoyens. Ces derniers peuvent aussi bien être des protagonistes, en diffusant et respectant les différentes consignes, que des antagonistes en colportant de fausses informations ou en adoptant un comportement inadéquat au regard du contexte.

IV. Le comportement de la population

Avant même que le virus engendre une pandémie, une mesure inédite a été mis en place en Chine sans que d’autres États aient pris rapidement conscience de la dangerosité de ce dernier.

Les autorités chinoises ont confiné 59 millions de personnes ce qui c’est traduit, d’une part, par la fermeture des aéroports, gares ferroviaires et routières, voies fluviales et autoroutes et d’autre part, par l’interdiction de sortir pour l’ensemble de la population chinoise, laquelle n’a pas cédé à la panique bien que le nombre de décès augmentait au fil des jours.

Le 24 janvier 2020, trois cas de coronavirus sont recensés en France. Le gouvernement français, connaissant la situation de la Chine, a choisi de placer en quatorzaine les personnes suspectées d’être contaminées revenant de ce pays. Ainsi, le 31 janvier 2020, 220 ressortissants français sont rapatriés en France de Wuhan, à leur arrivée, ils sont immédiatement confinés dans un centre de vacances dans les Bouches-du-Rhône.

Puis l’épidémie a explosé dans certains départements, comme celui du Haut-Rhin. C’est un rassemblement évangélique ayant regroupé près de 2000 personnes à proximité de Mulhouse qui a conduit à la dissémination du virus en France et mais aussi en Corse et en Guyane, faisant de cette ville un foyer de contamination. Aussi, a-t-il été décidé de placer le Haut-Rhin et l’Oise, également durement touché, au stade 2 renforcé à compter du 9 mars.

Il convient toutefois de préciser que le stade 2 renforcé correspond indirectement à un stade 3. Le déclenchement de ce niveau suppose que le virus circule activement sur l’ensemble du territoire. La stratégie repose alors sur l’atténuation des effets de l’épidémie. Elle prévoit « la mobilisation complète du système sanitaire hospitalier et de ville » et des établissements médico-sociaux. Les cas suspects ne sont plus systématiquement dépistés, le sont néanmoins ceux pris en charge par les hôpitaux. Aussi les personnes présentant des symptômes bénins doivent s’adresser à leurs médecins généralistes. Le guide méthodologique ministériel à destination des professionnels de santé a indiqué que « ce dispositif de maintien à domicile visera à ne pas saturer les capacités d’hospitalisation des établissements de santé et permettra de réserver les ressources des établissements de santé aux cas les plus graves ». Face à l’ampleur de la situation, aucune mesure radicale n’a été posée à ces fins laissant planer le doute quant à la transparence de l’information.

La diffusion du virus s’est poursuivie. La France se trouve toujours confrontée à une évolution en masse du virus sans précédent, les spécialistes avouant être incapables de savoir combien de temps l’épidémie va durer. Face à cette situation, c’est le confinement qui a été décidé par les autorités politiques. Dès le 12 mars, le Président de la République a annoncé la fermeture des crèches, écoles, collèges, lycées, universités pour limiter la propagation du virus. Le 14 mars, le Premier ministre a été plus loin en annonçant la fermeture de tous les commerces « non essentiels à la vie de la Nation », la réduction des déplacements, le recours au télétravail. Mais les citoyens n’ont pas immédiatement fait preuve de civisme en ne respectant pas les règles de distanciation sociale, notamment en région parisienne. Cela traduit finalement l’insuffisante conscience de la gravité de la situation, peut-être parce que le les responsables politiques ont eu un discours ambivalent en minimisant la maladie l’assimilant à une simple grippe. En conséquence, lors de son allocution le 16 mars 2020, le Président de la République a renforcé le confinement en réitérant les mesures annoncées par le Premier ministre et en interdisant tout regroupement, même familial. Cependant ce confinement n’est pas total de peur que les effets soient dévastateurs pour la société.

Le Président de la République a été clair dans son allocution en affirmant à plusieurs reprises que « Nous sommes en guerre, en guerre sanitaire, certes : nous ne luttons ni contre une armée, ni contre une autre Nation. Mais l’ennemi est là, invisible, insaisissable, qui progresse ». La population française est traversée par différentes émotions. Cela se manifeste notamment par la panique avec la ruée sur les produits de première nécessité dans les grandes surfaces, ne laissant ainsi aucune place à la solidarité nationale. Par ailleurs les entreprises sont partagées entre la volonté de poursuivre leur activité et la volonté de protéger leurs salariés. On note également une certaine incompréhension des français envers les autorités françaises qui, après consultation du Conseil scientifique, ont tout de même souhaité maintenir le premier tour des élections municipales, alors même que le virus était déjà bien présent.

Après le discours d’Emmanuel Macron, le ministre de l’Intérieur, Christophe Castaner, a précisé les mesures de confinement prévues pour lutter contre le coronavirus en insistant sur le fait que « les consignes sont claires : restez chez vous ».

Aujourd’hui, nous pouvons constater de nombreuses violations des règles édictées, avec près de 90 000 infractions comptabilisées pour non-respect du confinement. Pour autant, ce nombre élevé d’infractions peut-il être justifié ? Il semble que la population n’a pas réellement développé une culture du risque propre à une situation pandémique. Quand bien même l’État français est un pays développé, l’éradication d’un virus ne pourra se réaliser qu’avec la participation active de ses citoyens. En revanche, il est généralement admis que les populations asiatiques sont plus sensibilisées à ce sujet, du fait d’un risque accru d’être confronté à un virus ou une maladie. Nul doute que les citoyens français auront besoin d’une période de transition pour assimiler ce risque. Par ailleurs, espérons que l’expérience retirée de ce triste événement sera bénéfique pour le futur, afin d’appréhender au mieux d’autres catastrophes, qui ne manqueront pas de survenir.

Enfin, Amélie de Montchalin, secrétaire d’État chargée des affaires européennes, évoque : « nous devons absolument préparer ensemble la sortie de crise, la relance, préparer l’après et nous devons montrer qu’on est efficace parce qu’on sera ensemble »[34]. Face à cela, on peut constater qu’il existe une réelle solidarité et entraide de la part de certains pays membres de l’Union Européenne comme le Luxembourg et l’Allemagne qui ont accueilli des malades françaises afin de soulager les hôpitaux débordés.

V.   Apport de la coopération internationale/européenne

Comme rappelé précédemment, la France fait partie des pays touchés par le virus du Covid-19. Et pour faire face à ce virus, devenu une pandémie au fil du temps, la France ne s’enferme pas, mais au contraire, ne manque pas de coopérer aussi bien au niveau européen qu’international. Rappelons les propos tenus par la directrice générale de l’Office des Nations Unies à Genève le 24 mars 2020, « le virus ne connait pas des frontières nationales et donc y apporter une réponse nationale n’est guère efficace »[35]. Il faut travailler ensemble, main dans la main.

Et cela est vrai car la France ne peut, seule, faire face à cette pandémie d’où le besoin impérieux de coopération interétatique, et de coordonner les actions nationales afin d’en faire une réponse efficace au niveau planétaire. C’est dans cette même optique de collaboration qu’au début de la crise du Covid-19 en Chine, la France a, en février, mobilisé un certain nombre de matériels afin de l’aider dans la gestion de cette épidémie qui faisait des ravages sur son territoire.

Aujourd’hui, la France est touchée, et reçoit en retour l’aide de plusieurs pays afin de gérer au mieux cette pandémie sur son territoire. Pour ne citer qu’un exemple, la France a réceptionné, le 19 mars 2020, un fret de solidarité en provenance de la Chine comprenant des masques et autres matériels médicaux.[36]

De la même manière, la France qui est un État membre de l’Union Européenne, ne peut répondre seule et de manière efficace à ce virus. Au niveau de l’Union Européenne, lorsqu’un État peine à faire face à une situation de crise, la Commission européenne prend le relais dans la mobilisation des offres d’assistance en provenance d’autres États membres mais aussi des États non-membres.

Ainsi, dans la situation actuelle de crise, nous assistons à un accroissement des actions de solidarité entre les différents États membres.

Il y a lieu de souligner les différentes assistances portées à la France par ses nombreux voisins : la Suisse, l’Allemagne et le Luxembourg, lesquels ont accepté d’accueillir des malades français atteints du Covid-19 afin de les prendre en charge.

Le Luxembourg, qui n’est pas fortement atteint, a également décidé de laisser ouvertes ses frontières afin de faciliter le déplacement des milliers de français y travaillant (dans les hôpitaux majoritairement)[37].

Il est vrai que ces aides peuvent paraitre minimes face à la multitude de personnes atteintes en France (7 pour le Luxembourg, 6 pour la Suisse) ; pour autant, ces gestes contribuent à soulager notre pays dans la gestion de cette crise.

Dans tous les cas, face à cette pandémie, aucun État du monde ne saurait se suffire à lui-même. Il faut donc, par différents moyens, rechercher à tout prix la coopération interétatique. C’est aussi en mettant en place cette collaboration que les États membres et d’autres États du monde, touchés par ce virus, pourront se reconstruire une fois le déluge passé ; la résilience intervenant alors de façon paisible. « La commission européenne s’est d’ailleurs engagée, dans le cadre de “l’initiative d’investissement en réaction au coronavirus”, à libérer 7,5 milliards d’euros de liquidités d’investissement pour faire face aux conséquences de la crise »[38] afin d’aider les États membres dans un placide retour à la normale.

VI.   Le retour à la normale

 « C’est bien de célébrer le succès, mais c’est plus important de tenir compte des leçons de l’échec », une citation célèbre de Bill Gates, pouvant être mis en parallèle avec le retour à la normale suite à une crise.

La société actuelle est confrontée à des risques nouveaux en raison de sa complexification. Face à une crise sanitaire, l’action envisagée doit être en permanence renouvelée pour ne pas laisser un vide face à une situation alarmante. En effet, les maladies changent, les virus évoluent… Comment envisager le retour à la normale pendant une crise ? Difficile d’y parvenir dans le contexte actuel. A l’évidence, l’après-crise aura lieu une fois que la situation s’améliorera. En effet, il n’aura lieu que lorsqu’une diminution forte du nombre de malades recensés et de décès sera constatée et que les hôpitaux reprendront un fonctionnement normal.

Ainsi, en Chine, c’est après deux mois de confinement que la population reprend progressivement ses activités. Le droit de circuler est partiellement rétabli mais certaines restrictions demeurent encore. Ces limites nécessaires face à ce danger laisseront des séquelles, aussi bien dans le quotidien de la population qu’au niveau économique. Même si la joie de recouvrer la liberté transparait, le risque d’une deuxième vague de contamination demeure. De ce fait, les personnes continuent à se prémunir du risque en privilégiant le port du masque à chaque sortie, les agents ferroviaires continuent à inciter les passagers à maintenir une distance de sécurité, les commerces ressentent les effets de cette crise avec une perte importante de leurs clients…

Le Président de la République a évoqué le retour à la normale en annonçant un plan massif en faveur de l’hôpital et du personnel hospitalier[39] lors de son déplacement à l’hôpital militaire de campagne à Mulhouse le 25 mars 2020. L’après-crise se traduira aussi par un soutien financier afin de maintenir une économie stable. Cette aide bénéficiera à l’ensemble des salariés placés au chômage partiel et sera pris en charge entièrement par l’État.

En outre un dispositif conséquent doit être nécessairement envisagé afin de garantir la viabilité des entreprises impactées par cet événement. A cet effet, un fonds de solidarité[40] est mis en place (sous conditions) pour les petites et moyennes entreprises (PME) qui ont cessé toute activité durant cette crise. De plus, pour les sociétés qui montreront des complications sérieuses après ces difficultés, elles pourront faire l’objet d’une « anti-faillite ». Ce soutien aux entreprises se traduit par le report du paiement des charges fiscales et sociales, la suspension de paiement des loyers et factures (gaz, eau, électricité…). Enfin, une prime dite « prime Macron » sera versée aux salariés travaillant malgré la menace[41].

Par ailleurs, cette période permettra à certaines sociétés d’évaluer leur capacité à faire face à de telles situations et à envisager une nouvelle organisation : les sociétés fonctionnant en temps de crise garantissent-elles à leurs salariés une sécurité face à ces risques ?

Pour certaines entreprises notamment les PME, ce point sera à traiter une fois la situation rétablie, en tenant compte de leur situation économique.

La problématique à prendre en compte dans l’après-crise sera les victimes et, dans une crise sanitaire telle que nous la vivons aujourd’hui, la question de l’indemnisation des victimes.

La loi du 23 mars 2020 relative à l’urgence pour faire face à l’épidémie de Covid-19 prévoit, à l’article L.3131-20 du CSP, que l’indemnisation des dommages thérapeutiques ayant eu lieu pour traiter un patient atteint du Covid-19 sera pris en charge par l’Office national d’indemnisation des accidents médicaux (ONIAM), comme le précise l’article L.3131-4 du CSP. Cette couverture du personnel médical est garantie du fait de l’état d’urgence sanitaire. Ainsi, en cas de défaut afférent à un essai thérapeutique sur un patient, le personnel médical ne pourra être responsable en cas de préjudice lié à ce défaut en raison de l’état d’urgence décrété (article L.3131-3 du CSP). C’est pourquoi l’ONIAM indemnisera totalement les victimes ou leurs ayants-droit, de ces essais thérapeutiques.

Pour faire face aux risques sanitaires, l’État peut également, grâce aux différents retours d’expérience des crises sanitaires précédentes (SRAS, grippe H1N1…), mettre en place une stratégie d’anticipation. Le ministère des Solidarités et de la Santé a mis en place un guide méthodologique relatif au retour d’expérience en cas de situations d’urgence sanitaire[42].

Conclusion

Le virus trouvant son origine en Chine et la France étant, selon les mots du Président Emmanuel Macron, « en guerre », peut-être est-il de bon ton pour conclure de citer L’art de la guerre de Sun Tzu qui, déjà à la fin du Vème siècle avant notre ère, nous disait que « Qui ne réfléchit pas et méprise l’ennemi sera vaincu ».

Tel est le sentiment qui se dégage dans la gestion de cette crise, une méprise de l’ennemi Covid-19 dont la première apparition a été signalée en décembre 2019 dans la ville de Wuhan, et dont la première mesure française[43], en date du 23 janvier 2020, était de se munir d’affiches rappelant les gestes barrières et d’en équiper les aéroports. Ainsi en quelques mois, sommes-nous passés de simples affiches à un confinement national, qui est une première, puisqu’à ce jour la France n’avait connu que des quarantaines localisées.[44] 

Les mesures n’étaient pas proportionnées par rapport au risque encouru, mais ce qui est fait est fait et nul retour en arrière n’est possible. Quid de la gestion de la crise en elle-même ? Sur ce point, la France a su faire preuve de rapidité sur le plan législatif (déclenchement des plans blancs, la création d’un état d’urgence sanitaire). Mais si la création des outils fut rapide et efficace, encore faut-il les moyens de les faire appliquer. En effet, une partie de la population ne semble pas prendre au sérieux le risque induit par la pandémie, a continué et continue toujours à ne pas respecter les mesures de confinement et ce malgré les sanctions prévues à cet effet. C’est dans la crise que les problèmes récurrents tels que les « zones de non-droit » révèlent leurs vrais dangers, là où une rigueur et une discipline sans faille seraient de mise. 

Il en est de même pour la communication qui s’est faite à plusieurs voix avant d’être centralisée par le chef de l’Etat et le Premier ministre. Pas de note gouvernementale distribuée aux médecins et personnels soignants, donnant des consignes claires face à la menace. Laissant malheureusement s’installer une confusion là où il aurait fallu se montrer clair et précis tout en étant réactif, d’autant plus que des informations émanant de la Chine existaient déjà.

S’en est dégagé des avis divergents et des théories complotistes qui ont su trouver leur auditoire dans l’océan de confusion créé par le manque d’informations officielles.  Alors que le contrôle de l’information, surtout dans notre ère qui est celle du numérique, du multimédia et des réseaux sociaux semble être le point d’orgue de la gestion de toute crise. Plus facile à dire qu’à faire néanmoins, aussi faut-il sûrement aller plus en profondeur sur le sujet et légiférer dans ce sens : en amont et en partenariat avec les acteurs de ce qui forme aujourd’hui Internet.

Néanmoins, il est possible de noter que si le choc fut brutal et qu’il convient encore de résister pendant un temps, les mesures pour l’avenir existent déjà et visent à limiter les dégâts causés par le confinement. Ne laissant pas à l’abandon ceux qui risquent le plus d’être impactés et rectifiant des problèmes déjà existants comme celui des hôpitaux. Cependant, il est encore trop tôt pour juger de l’efficacité des mesures et de si elles seront suffisantes, et sûrement faudra-t-il laisser le temps à notre pays de panser ses plaies avant d’envisager toute analyse ou amélioration.

Si la gestion de cette crise aurait pu être largement anticipée et bien mieux préparée, il en résulte que les outils législatifs ont su faire preuve de réactivité face au trouble et évoluer selon les besoins là où l’habituel reproche est celui de sa lenteur. Pour le reste, espérons que nous saurons tirer les leçons de nos échecs et faiblesses et que nous saurons nous constituer, à l’instar de notre corps, des anticorps qui nous rendront plus forts face à la prochaine crise. La mémoire du risque est importante, apprenons et n’oublions donc pas ce que nous a enseigné l’épisode du Covid-19.

[1] Adresse aux Français, 16 mars 2020,  https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2020/03/16/adresse-aux-francais-covid19, 16 mars 2020.

[2]  Informations coronavirus, https://www.gouvernement.fr/info-coronavirus.

[3] Coronavirus : l’OMS qualifie désormais l’épidémie de « pandémie », https://www.lesechos.fr/monde/enjeux-internationaux/coronavirus-loms-qualifie-desormais-lepidemie-de-pandemie-1184297, dernière mise à jour le 11 mars 2020.

[4] Coronavirus : les rassemblements de plus de 100 personnes interdits en France, https://www.linfo.re/france/faits-divers/coronavirus-les-rassemblements-de-plus-de-100-personnes-interdits-en-france, dernière mise à jour le 13 mars 2020.

[5] Coronavirus : quel rôle pour l’Union Européenne dans la gestion de la crise ?, https://www.ladepeche.fr/2020/03/12/coronavirus-quel-role-pour-lunion-europeenne-dans-la-gestion-de-la-crise,8793321.php, 12 mars 2020.

[6] Coronavirus : «Le risque d’introduction en France est faible mais il ne peut être exclu», selon Agnès Buzyn, http://www.leparisien.fr/societe/sante/coronavirus-le-risque-d-introduction-en-france-est-faible-mais-il-ne-peut-etre-exclu-selon-agnes-buzyn-21-01-2020-8241345.php, dernière mise à jour le 22 janvier 2020.

[7]  La gestion des alertes et des crises sanitaires, https://solidarites-sante.gouv.fr/systeme-de-sante-et-medico-social/securite-sanitaire/article/la-gestion-des-alertes-et-des-crises-sanitaires, dernière mise à jour en date du 18 octobre 2019.

[8] Coronavirus : comment fonctionne la cellule de crise du gouvernement,  https://www.lesechos.fr/economie-france/social/coronavirus-comment-fonctionne-la-cellule-de-crise-du-gouvernement-1182040, 5 mars 2020.

[9] Pourquoi la cellule de crise a-t-elle été mise en place si tard ?, https://www.nouvelobs.com/politique/20200322.OBS26429/pourquoi-la-cellule-de-crise-a-t-elle-ete-mise-en-place-si-tard.html, 22 mars 2020.

[10] Article L. 3131-1 du Code de la santé publique (CSP) : « En cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d’urgence, notamment en cas de menace d’épidémie, le ministre chargé de la santé peut, par arrêté motivé, prescrire dans l’intérêt de la santé publique toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population. Le ministre peut habiliter le représentant de l’Etat territorialement compétent à prendre toutes les mesures d’application de ces dispositions, y compris des mesures individuelles. Ces dernières mesures font immédiatement l’objet d’une information du procureur de la République ». Cet article vient toutefois d’être légèrement modifié par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020.

[11] Renard S., « Coronavirus, urgence sanitaire et police locale », AJ Collectivités Territoriales, 2020, p. 112.

[12] Article L.3131-7 du CSP.

[13] La gestion de crise des établissements de santé, https://solidarites-sante.gouv.fr/systeme-de-sante-et-medico-social/securite-sanitaire/article/la-gestion-de-crise-des-etablissements-de-sante, dernière mise à jour en date du 4 janvier 2016.

[14] Le dispositif ORSAN, https://solidarites-sante.gouv.fr/systeme-de-sante-et-medico-social/securite-sanitaire/article/le-dispositif-orsan ; il est important de noter que le dispositif ORSAN avait aussi été déclenché, de manière partielle cependant, dès l’été 2014 pour la prise en charge éventuelle des patients contaminés par le virus Ebola.

[15] V. par exemple Guiomard P., « La grippe, les épidémies et la force majeure en dix arrêts », Dalloz actualité, 4 mars 2020.

[16] Inédite du point du vue de la situation sanitaire mais également au regard du taux d’abstention constaté, ces deux éléments étant inéluctablement liés.

[17] CE, ord. du juge des référés, 22 mars 2020, « Syndicat Jeunes Médecins », n° 439674.

[18] Décret n° 2020-293 du 23 mars 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire.

[19] Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19.

[20] Nous soulignons.

[21] Nouvel article L.3131-15 du CSP instauré par la loi précitée.

[22] CE, 19 mai 1933, Benjamin et CE, Ass., 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l’image et autres, n° 317827. Dans ces décisions, le Conseil d’Etat vérifie que les mesures de police sont adaptées, nécessaires et proportionnées à la défense de l’ordre public.

[23] Il est aussi prévu que l’organisation de la justice pourra être modifiée en temps de pandémie.

[24] Cons. const., 12 juillet 1979, n° 79-107 DC, Loi relative à certains ouvrages reliant les voies nationales ou départementales, § 3 : « la liberté d’aller et venir est un principe de valeur constitutionnelle ».

[25] Latour X. et Pauvert B., Libertés publiques et droits fondamentaux, 7e éd., Studyrama, coll. « Panorama du droit », 2017, p. 235 : « la sécurité est une composante de l’ordre public, lequel constitue sans aucun doute un objectif de valeur constitutionnelle (DC 82-141 du 27 juillet 1982, Communication audio-visuelle».

[26] Coronavirus : au moins cinq plaintes déposées contre Édouard Philippe, Olivier Véran ou Agnès Buzyn, https://www.francetvinfo.fr/sante/maladie/coronavirus/info-franceinfo-coronavirus-au-moins-cinq-plaintes-deposees-contre-edouard-philippe-olivier-veran-ou-agnes-buzyn_3884011.html , 25 mars 2020.

[27] Adresse aux Français, 16 mars 2020,  https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2020/03/16/adresse-aux-francais-covid19, 16 mars 2020.

[28] Code des Relations entre le Public et l’Administration, Livre III « L’accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques », Titre 1er « Le droit d’accès aux documents administratifs ».

[29] Article L.311-1 : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. »

[30] Article 27 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 : « Les fonctionnaires ont le devoir de satisfaire aux demandes d’information du public dans le respect des règles mentionnées à l’article 26 de la présente loi. »

[31] Le processus de gestion de crise, https://www.gouvernement.fr/risques/le-processus-de-gestion-de-crise.

[32] Viralité informationnelle et communication, https://www.clemi.fr/es/ressources/nos-ressources-pedagogiques/ressources-pedagogiques/viralite-informationnelle-et-communication.html, 2017.

[33] Coronavirus : les 3 fake news à ne pas croire et à ne pas partager sur les réseaux sociaux, https://france3-regions.francetvinfo.fr/centre-val-de-loire/coronavirus-3-fake-news-ne-pas-croire-ne-pas-partager-reseaux-sociaux-1804168.html , dernière mise à jour le 21 mars 2020.

[34] Coronavirus. L’Union européenne face à des « questions existentielles » en l’absence de solidarité, https://www.ouest-france.fr/sante/virus/coronavirus/coronavirus-l-union-europeenne-face-des-questions-existentielles-en-l-absence-de-solidarite-6794869?fbclid=IwAR1Mjoyr3lYSyX8vr-QuCTlHTSy2uab8PX7NJ3KxaORG75P35dxcKV4QDDc, 23 mars 2020.

[35] Covid-19 : le plaidoyer pour la coopération internationale de la cheffe de l’ONU à Genève, https://news.un.org/fr/story/2020/03/1064892, 24 mars 2020.

[36] Covid-19 – Fret de solidarité chinois (19 mars 2020), https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/le-ministere-et-son-reseau/actualites-du-ministere/informations-coronavirus-covid-19/coronavirus-declarations-du-ministre-et-de-la-porte-parole/article/covid-19-fret-de-solidarite-chinois-19-03-20.

[37] Coronavirus : le Luxembourg va accueillir des malades français mais en a-t-il les moyens sans les frontaliers ?, https://france3-regions.francetvinfo.fr/grand-est/moselle/coronavirus-luxembourg-va-accueillir-malades-francais-pays-t-il-moyens-frontaliers-1804930.html, dernière mise à jour le 23 mars 2020 ; Allemagne, Suisse, Luxembourg… Ces pays qui accueillent des malades français, https://www.lexpress.fr/actualite/societe/sante/l-allemagne-la-suisse-le-luxembourg-ces-pays-qui-accueillent-des-malades-francais_2121720.html; dernière mise à jour le 23 mars 2020.

[38] Gestion des crises, https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/crisis-management_fr.

[39] Coronavirus : Emmanuel Macron promet « un plan massif » pour l’hôpital, https://www.lemonde.fr/planete/article/2020/03/26/coronavirus-emmanuel-macron-promet-un-plan-massif-pour-l-hopital_6034492_3244.html, dernière mise à jour le 26 mars 2020.

[40] Coronavirus : le gouvernement déploie son plan de « guerre économique et financière », https://www.lepoint.fr/economie/coronavirus-le-gouvernement-deploie-son-plan-de-guerre-economique-et-financiere-17-03-2020-2367513_28.php, dernière mise à jour le 17 mars 2020.

[41] Danone, Auchan, Total… Quelles entreprises vont verser une “prime Macron/Covid-19” en 2020 ?, https://www.usinenouvelle.com/editorial/danone-auchan-total-quelles-entreprises-ont-annonce-le-versement-d-une-prime-macron-en-2020.N946176, dernière mise à jour le 27 mars 2020.

[42] Situations d’urgence sanitaire et exercices de simulation, https://solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/guide_retex_bd.pdf, 2019.

[43] Agnès Buzyn sur le coronavirus: « Tous les aéroports internationaux ont des affiches d’information », https://www.bfmtv.com/mediaplayer/video/agnes-buzyn-sur-le-coronavirus-tous-les-aeroports-internationaux-ont-des-affiches-d-information-1217189.html, 23 janvier 2020.

[44] La variole : une épidémie meurtrière dans le Morbihan, https://archives.morbihan.fr/voyagez-dans-le-temps/la-variole-une-epidemie-meurtriere-dans-le-morbihan/.