Bérénice Becherot (Master 1 Droit – Professions juridiques et judiciaires – Université de Haute-Alsace)
Elodina Ljatifi (Master 1 Droit – Droit social et ressources humaines – Université de Haute-Alsace)
Sara Marouf (Master 1 Droit – Droit de l’entreprise – Université de Haute-Alsace)
La proposition de loi portant sur la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie a été déposée le 14 décembre 2022 par quatre sénateurs. Elle a été adoptée en première lecture par le Sénat le 4 avril 2023 après modification, puis par l’Assemblée nationale le 17 mai 2023 (GERBER Hugo, BOURING Jason, JUNCKER Thibault, “Pour un traitement juridique renouvelé de la prévention des incendies de forêts” : JAC, 28 février 2023, https://www.jac.cerdacc.uha.fr/pour-un-traitement-juridique-renouvele-de-la-prevention-des-incendies-de-forets-h-gerber-j-bouring-t-juncker/). L’Assemblée nationale a adopté la version finale de la proposition de loi le 28 juin 2023 après accord de la commission mixte paritaire le 19 juin. Le Sénat l’a votée à l’unanimité le 29 juin 2023. La loi est promulguée le 10 juillet 2023 et est publiée au Journal officiel le lendemain sous le numéro 2023-580 (MABOUONG, Eitel, “Loi n° 2023-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie”, 1er juillet 2023 : https://www.faceaurisque.com/base-reglementaire/loi-n-2023-580-du-10-juillet-2023-visant-a-renforcer-la-prevention-et-la-lutte-contre-lintensification-et-lextension-du-risque-incendie/).
Un incendie de forêt, c’est lorsque “le feu couvre une surface minimale de 0,5 hectare d’un seul tenant et qu’une partie au moins des étages arbustifs et/ou arborés est détruite.” (Gouvernement, “Feux de forêt en France”, 26 juillet 2023 : https://www.ecologie.gouv.fr/feux-foret-en-france). Trois éléments doivent être réunis pour provoquer un incendie : un combustible, une source externe de chaleur et de l’oxygène. La première cause d’incendie est l’activité humaine, et 50% sont provoqués par imprudence. De plus, la chaleur qui devient de plus en plus extrême et l’absence de pluie favorisent le risque d’incendie.
L’année 2023 a encore été marquée par des incendies d’une particulière gravité. Ces impressionnants incendies sont appelés “mégafeux”, ils sont particulièrement incontrôlables et destructeurs. Aujourd’hui, aucun territoire n’est épargné par ces incendies. En août 2023, plusieurs hectares de forêts canadiennes ont brûlé. Environ 200 000 habitants ont dû quitter leurs domiciles afin d’être mis en sécurité (BOILAIT, Eugénie, “Incendies : bilan de l’été 2023 où la Terre s’est embrasée” : Le Figaro, 24 août 2023 : https://www.lefigaro.fr/international/incendies-bilan-de-l-ete-2023-ou-la-terre-s-est-embrasee-20230824). La France n’a pas non plus été épargnée en 2023, même si elle a fait face à des feux moins destructeurs que l’année précédente. Environ 12.200 hectares de terres françaises ont brûlé. Pendant cette période, la France n’a pas hésité à apporter son aide en envoyant des sapeurs-pompiers et des canadairs au Canada, en Grèce et en Sicile (GARCIA Pierre, “Feux de forêt : pourquoi l’été 2023 a été plus serein” : Gazette des communes, 1er septembre 2023, https://www.lagazettedescommunes.com/883363/feux-de-foret-pourquoi-lete-2023-a-ete-plus-serein/).
Au niveau européen, certains eurodéputés souhaitent que la Commission européenne prenne plus de mesures afin de renforcer la prévention des feux de forêts. Certains pensent même que l’Union européenne devrait s’inspirer de la loi française adoptée le 10 juillet 2023 (STRUNA Hugo, “Incendies : après un été dévastateur, les eurodéputés réclament plus de prévention” : Euractiv, 5 septembre 2023, https://www.euractiv.fr/section/energie-climat/news/incendies-apres-un-ete-meutrier-les-eurodeputes-reclament-plus-de-prevention/). La Commission européenne a déjà mis en place le Système européen d’information sur les feux de forêt. Il permet d’obtenir des informations historiques et en temps réel sur les feux de forêt en Europe, au Moyen Orient et en Afrique du Nord (Copernicus, “Système européen d’information sur les feux de forêt” : https://www.copernicus.eu/fr/systeme-europeen-dinformation-sur-les-feux-de-forets). Ce système met en relation les autorités de différents Etats afin de prévenir et de surveiller les incendies.
Il est évidemment important de développer des mesures efficaces afin de protéger nos forêts des incendies. Ceux-ci sont dévastateurs sur le moment et ont des conséquences graves sur le long terme (PEREZ, Julia, “Causes et conséquences des incendies de forêt” : Le Blog de l’OMPE, https://www.ompe.org/causes-et-consequences-des-incendies-de-foret/#:~:text=Les%20feux%20de%20for%C3%AAt%20augmentent,et%20des%20glissements%20de%20terrain). Les incendies provoquent d’importants dégagements de monoxyde de carbone ce qui contribue à l’effet de serre. Les cendres érodent le sol ce qui accentue les dégâts causés par les inondations et glissements de terrains car le sol n’est plus maintenu par les racines des arbres. Les incendies dérèglent le cycle des végétaux, et détruisent l’habitat de la faune. Ils sont également un risque pour les populations et les constructions humaines.
Ainsi, il est nécessaire d’adopter des mesures de prévention afin de réduire drastiquement le risque d’incendie. Nous pouvons alors nous demander quelle stratégie cette loi met en place au niveau national et territorial afin de renforcer la prévention et la lutte contre l’extension des risques d’incendies.
Il conviendra de voir que le Titre 1er de la loi n° 2023-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie donne une liste des acteurs et de leur zone d’action dans la prévention du risque d’incendie (I), et qu’elle prévoit la mise en œuvre de différentes mesures de prévention contre les risques d’incendie (II).
I – Le cadre de la prévention du risque d’incendie
Plusieurs acteurs sont visés par cette nouvelle loi (A), et cette loi indique les zones concernées par les mesures de prévention qu’elle met en place (B).
A – La diversité des acteurs dans la prévention du risque d’incendie
A l’issue des différents incendies ayant eu lieu ces dernières années, l’administration reconnaît l’exigence de concrétiser la responsabilité des différents acteurs dans la prévention de ce risque. La loi du 10 juillet 2023 engage les acteurs publics et privés dans l’action préventive contre le risque d’incendie. Ceci est dû à la nécessité d’une organisation et la mise en place de stratégies coopératives entre les différents acteurs afin de réduire l’atteinte environnementale et l’atteinte aux particuliers (Article 3 de la loi du 10 juillet 2023).
Elle trouve son essence dans la richesse que ces relations pourraient apporter à la lutte contre l’incendie. On a pu voir dans le passé que l’absence de communication et d’organisation entre les différents acteurs pouvait faciliter la réalisation du risque (comme dans l’affaire Seveso de 1971 et AZF Toulouse de 2001). Cependant, sauf à exiger une action par l’administration et les acteurs privés, la loi ne précise pas les moyens qui seront élaborés afin de concrétiser cette relation entre les différents acteurs.
En ce qui concerne les acteurs publics, on retrouve l’État, les collectivités territoriales et les différents ministères. Ils étaient engagés par l’établissement d’exercices et de différentes mesures préventives, notamment les sirènes et la cellule interministérielle d’information publique. Cette loi a renforcé certaines mesures préventives en matière d’obligations légales de débroussaillement (Observatoire SMACL des risques de la vie territoriale et associative, “Prévention des feux des forêts : des OLD renforcées”, le 17 août 2023, https://www.observatoire-collectivites.org/spip.php?article9392). La commune se retrouve donc dans l’obligation de mettre en place un plan communal de prévention vis-à-vis du risque d’incendie. La responsabilité de l’État aussi se retrouve engagée en cas de manquement à l’obligation de dresser des listes ministérielles concernant les communes en danger.
L’article 3 de cette même loi part d’une responsabilité confiée aux acteurs publics à une responsabilité étendue aux particuliers. Avec cette nouvelle réforme, les acteurs privés ont un rôle à jouer dans la prévention du risque d’incendie. On retrouve dans cet article, particulièrement, les associations syndicales et les représentants professionnels. Grâce à cette loi, une relation fructueuse entre les acteurs publics et privés se dessine, afin de protéger les secteurs plus vulnérables tels que l’agriculture. La commune, comme énoncé par l’article 3, pourra bénéficier d’un droit de préemption sur certains terrains vulnérables au risque d’incendie (Vie publique, “Loi du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie”, 11 juillet 2023 : https://www.vie-publique.fr/loi/288912-incendies-feux-de-forets-prevention-et-lutte-loi-du-10-juillet-2023).
L’article 7 incite, en cas de compétence en matière de défense contre l’incendie, le groupement de collectivités à agir par la réglementation de l’activité de défense contre l’incendie. Ce qui est intéressant dans cette loi, c’est le travail d’ensemble contre le risque d’incendie et l’engagement de la responsabilité de chacun face à la prévention d’une des catastrophes naturelles les plus récurrentes ces dernières années. Ce n’est plus seulement l’État qui lutte contre le risque d’incendie, mais nous tous (JAMAY, Florence, “Principe de participation : droit à l’information : principe de participation des différents acteurs dans la prévention des risques” : JurisClasseur Environnement et Développement durable,Fasc. 2430, 19 sept. 2023).
Cette responsabilité commune se développe dans ce texte par le devoir d’assistance, visé dans différents articles, notamment l’article 8. Ce devoir ne se limite pas simplement aux associations syndicales ou collectivités, mais aussi aux particuliers, afin d’aider les forces de l’ordre et les pompiers suite au déclenchement d’un incendie. La coordination des services et l’assistance sont synonymes de réussite face à la prévention du risque d’incendie.
Cette loi a aussi influencé la définition des surfaces protégées.
B – L’élargissement des surfaces protégées
En matière d’incendie, aucune zone n’est épargnée et le feu n’a pas de frontières. De ce fait, les autorités ont été confrontées à la nécessité d’élargir les surfaces à protéger. Cette problématique a été consacrée par la loi du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie. En effet, dans son article 1er du titre I, la loi prévoit la mise en place d’une stratégie nationale par les autorités compétentes afin de prévenir l’intensification et l’extension du risque d’incendie. Cet article traduit donc une nécessité d’élargir les zones à protéger en englobant l’ensemble du territoire national.
De plus, cet élargissement des zones devant être soumises à une protection face au risque d’incendie de plus en plus grandissant s’observe à travers la modification apportée à de nombreux articles du Code forestier et du Code général des collectivités territoriales découlant de l’adoption de la loi du 10 juillet 2023. Effectivement, les articles L. 131-6 3° et L. 133-2 du Code forestier et plusieurs articles du CGCT ont été modifiés afin d’élargir les zones soumises à une protection face à la lutte et à la prévention des incendies. La loi est venue ajouter au travers de son article 5 le mot “forêt” et “surfaces agricoles et de végétation proches des massifs forestiers” à plusieurs articles présents dans le Code forestier.
Cet article L. 133-2 prévoit que le risque d’incendie concernant les surfaces agricoles et de végétation est désormais inclus dans le plan départemental et interdépartemental de protection contre les incendies. Ainsi, le législateur élargit les zones concernées par la prévention, la protection et la lutte contre les incendies. Des mesures concrètes peuvent être adoptées par l’autorité administrative, que ce soit à l’échelle de la région ou du département, et plus seulement dans les forêts, mais aussi pour les surfaces agricoles et de végétation.
Le CGCT a également été modifié concernant les articles L. 1424-7, L. 1424-70, L. 1424-91 et L. 1852-5 avec l’ajout de la phrase « Il comprend une partie relative au risque d’incendie de forêt, de surfaces agricoles et de végétation et détermine les objectifs de couverture de ce risque » permettant d’étendre le champ d’action concernant la lutte contre le risque d’incendie.
Par ailleurs, l’article L. 132-1, modifié par l’article 2 de la la loi du 10 juillet 2023 est désormais applicable “aux bois et forêts réputés particulièrement exposés au risque d’incendie au sens du présent article”.
Le fait pour l’article 4 de la loi du 10 juillet 2023 de rendre les plans de protection des forêts contre les incendies obligatoires dans les départements dont les bois et forêts sont classés à risque d’incendie va permettre une protection plus importante de territoires particulièrement touchés comme les Pays de la Loire (Vie publique, “Loi du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque d’incendie”, 11 juillet 2023). En effet, cette région a été particulièrement ravagée par les incendies au cours de l’été 2022.
Afin d’être efficace, cet élargissement des zones concernées pour la lutte contre le risque d’incendie doit s’accompagner de mesures préventives.
II – Les mesures préventives à mettre en œuvre contre le risque d’incendie
Cette loi met en place un certain nombre de mesures pour prévenir les incendies. Plusieurs mesures administratives (A) et mesures pratiques (B) sont nécessaires à la prévention contre l’intensification et l’extension des risques d’incendies.
A – L’établissement de documents administratifs préventifs
La loi du 10 juillet 2023 complète et crée des dispositions législatives afin d’intégrer toute une dimension préventive contre le risque d’incendie dans le Code forestier et le Code général des collectivités territoriales. Ces dispositions législatives mettent à la charge de différents acteurs l’obligation d’élaborer des documents ayant comme but la prévention et la protection des espaces boisés contre les incendies.
L’article 3 de la loi du 13 juillet 2023 insère l’article L. 133-1-1 au Code forestier. Cet article impose aux propriétaires de bois et forêts classés à risque, dans un délai d’un an à compter de ce classement, de rejoindre une association syndicale libre pour l’exécution des travaux de défense contre les incendies. Cela concerne seulement les propriétaires se trouvant dans des zones considérées comme à risque. Cette association permet à différents propriétaires de se regrouper afin d’effectuer des travaux en commun (entretien, amélioration, …). Si les propriétaires ne sont pas réunis au-delà d’un délai d’un an, l’autorité administrative compétente de l’Etat pourra provoquer cette réunion de propriétaire dans une association syndicale autorisée. Au titre de la prévention des incendies, cette association syndicale libre doit, dans un délai de six mois à compter de sa création, fournir des projets de travaux de prévention des incendies. A défaut de projet, l’autorité administrative pourra faire procéder aux travaux qu’elle arrête. Ainsi, la loi du 13 juillet 2023 met à la charge des particuliers l’obligation de participer à la protection des massifs forestiers contre les incendies.
L’article L. 132-1 du Code forestier prévoit que les bois et forêts soumis à un risque d’incendie peuvent faire l’objet d’un classement particulier. Ce classement permet de protéger et de conserver ces bois. L’article 4 de la loi du 13 juillet 2023 vient ajouter un alinéa prévoyant que : “Dans les départements dont les bois et forêts sont classés à risque d’incendie, l’autorité administrative compétente de l’Etat élabore, dans un délai de deux ans à compter de ce classement, un plan de protection des forêts contre les incendies, décliné pour chaque massif forestier, dans les conditions prévues à l’article L. 133-2”. Ce plan de protection des forêts a plusieurs objectifs afin de protéger les massifs forestiers. Il doit notamment contribuer à diminuer le “nombre de départs de feux de forêt, la réduction des surfaces brûlées, la prévention des risques d’incendies et la limitation de leurs conséquences” (Ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, “Analyse des plans de protection des forêts contre les incendies”, 26 septembre 2018 :https://agriculture.gouv.fr/analyse-des-plans-de-protection-des-forets-contre-les-incendies). Ce plan était déjà obligatoire pour les espaces fragiles mais cette loi vient l’étendre à tous les départements où les bois et forêts sont classés à risques (Vie publique, “Loi du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie”, 11 juillet 2023).
Depuis une loi du 22 juillet 1987, l’article L. 1424-7 du Code général des collectivités territoriales prévoit la mise en place d’un schéma d’analyse et de couverture des risques. C’est un document élaboré par les sapeurs-pompiers puis arrêté par le préfet du département tous les cinq ans. Il est propre aux services d’incendie et de secours. Ce document permet de dresser la liste de tous les risques auxquels sont soumis les personnes et pour lesquels les services d’incendie et de secours dans le département doivent intervenir. Ce schéma est simplement directeur et il ne soumet pas les professionnels à une obligation de résultat. L’article 6 de la loi du 10 juillet 2023 vient compléter cette disposition du Code général des collectivité territoriales en ajoutant l’alinéa suivant : “Il comprend une partie relative au risque d’incendie de forêt, de surfaces agricoles et de végétation et détermine les objectifs de couverture de ce risque”. Dorénavant, le schéma départemental d’analyse et de couverture des risques doit prendre en compte les risques d’incendies de forêts et autres surfaces boisées afin de pouvoir les prévenir.
La protection des massifs boisés et forestiers contre les incendies passe également l’élaboration de mesures préventives pratiques.
B – La mise en place de mesures préventives pratiques
L’article 9 de la loi du 13 juillet 2023 ajoute à l’alinéa premier de l’article L. 152-1 du Code forestier les mots suivants : “à leur adaptation au changement climatique et aux risques associés, à l’élaboration d’une politique de diversification des essences, à la promotion de pratiques et d’itinéraires sylvicoles qui augmentent leur résilience face à ces perturbations, à la lutte contre l’intensification et l’extension du risque incendie, à la préservation de la biodiversité”.
La diversification des essences, mentionnée dans ce nouvel article, “permet de favoriser la résilience des forêts au changement climatique” (Office national des forêts, “Plan France Relance : l’Etat s’engage pour préserver les forêts de demain”, 24 février 2022 : https://www.onf.fr/vivre-la-foret/+/94e::plan-france-relance-lancement-du-volet-forestier.html#:~:text=2). Les forêts ne comportant qu’une seule essence de bois, donc qu’une seule variété d’espèces d’arbres, sont bien plus vulnérables face aux maladies, incendies et autres dangers. Par exemple, certaines espèces d’arbres sont plus résistantes aux incendies (chênes, oliviers, amandiers).
Les itinéraires sylvicoles sont des documents qui organisent les opérations qui ont lieu tout au long du cycle sylvicole (reboisement, coupes, …), leurs caractéristiques et les critères d’éclaircie et de coupe (âge du peuplement, diamètre moyen des arbres, hauteur dominante, …). Ces itinéraires doivent être organisés afin de prévoir une meilleure résistance des forêts face à l’extension du risque d’incendie.
Les forêts doivent aujourd’hui être gérées de manière plus durable, en pensant au futur. Dans les années à venir, les forêts vont être de plus en plus soumises aux incendies, notamment à cause du dérèglement climatique. Il faut rendre les forêts plus résistantes. La diversification des essences et la promotion de pratiques sylvicoles plus adéquates peuvent participer à l’augmentation de la résilience des forêts.
