Centre Européen de recherche sur le Risque, le Droit des Accidents Collectifs et des Catastrophes (UR n°3992)

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COMPTE-RENDU DES 5 èmes « ENTRETIENS DU GRILLENBREIT » : « EUROPE ET NUCLÉAIRE. NOUVEAUX ENJEUX, NOUVELLES PERSPECTIVES », B. Rolland

Blandine ROLLAND,

Directrice du CERDACC

Professeur de droit à l’Université de Haute-Alsace

LE PROGRAMME

Dès 9 h du matin en ce 25 novembre 2022, Blandine ROLLAND (Professeur des Universités et Directrice du CERDACC) prononce quelques mots d’accueil et déclare ouverts ces 5ème « Entretiens du Grillenbreit » qui se déroulent à la fois sur le site du Grillenbreit à Colmar et en visioconférence.

Mme Blandine ROLLAND
Conférence d’ouverture : « Nucléaire français : Les dessous de l’histoire »

Anne MARCHAIS-ROUBELAT (MCF-HDR CNAM Paris, Membre du Lirsa EA 4603) a le privilège de prononcer la Conférence d’ouverture du colloque sur le « Nucléaire français : Les dessous de l’histoire ». A sa création, il n’y avait pas de nucléaire chez EDF, évidemment. Mais l’entreprise cherche vite des moyens alternatifs de création d’énergie et s’oriente vers le nucléaire après la deuxième guerre mondiale. Le nucléaire est vu alors comme une énergie alternative aux énergies conventionnelles de l’époque, idée qui demeure toujours.

Le nucléaire se développe d’abord sans distinction du nucléaire civil et militaire. Le développement de la filière de l’industrie nucléaire après guerre peut être présenté comme un projet civil utopique branché sur un projet militaire en émergence. Ce projet combine des incertitudes et les attentes de parties prenantes.

C’est beaucoup plus tard, en 1968, que le gouvernement Pompidou passe d’une logique militaire et diplomatique (celle du Général de Gaulle) à une logique industrielle. EDF a encore cherché à gagner du temps pour structurer sa filière civile.

Les conditions techniques de l’époque sont très différentes de celles qu’on connaît aujourd’hui. Mais nous sommes héritiers des décisions passées et des habitudes (délais …). On constate d’ailleurs que de 1963 à 2006, c’est simplement un décret qui régit l’industrie nucléaire, en application de la loi de 1961 sur la qualité de l’air. Le Parlement ne s’intéresse au nucléaire qu’avec la loi de 2006 !

1ère table ronde : Portée et limites du cadre juridique et diplomatique de l’énergie nucléaire en Europe.

Une première table ronde est ensuite animée par Marie-Béatrice LAHORGUE (MCF-HDR en droit privé et sciences criminelles, CERDACC – UHA) sur « Portée et limites du cadre juridique et diplomatique de l’énergie nucléaire en Europe ». Elle présente comme « grand témoin » de la table ronde Nadezhda KUTEPOVA (Avocate – Juriste conseil Russie Libertés, Spécialiste de droit nucléaire).

Patrick REYNERS (Secrétaire général de l’Association internationale de Droit Nucléaire – Bruxelles, Ancien Directeur des affaires juridiques Agence de l’OCDE pour l’énergie nucléaire) narre « Une petite histoire de l’Agence de l’OCDE pour l’Energie Nucléaire (AEN) – Paris ». Il remonte 60 ans en arrière pour rendre plus clair le rôle des divers organismes en matière nucléaire. L’AIEA est créée en 1957, dans le cadre des Nations Unies et résulte d’un compromis afin de sanctuariser le nucléaire civil. EURATOM prend place dans le cadre de la Communauté européenne. Au sein de l’OECE précurseur de l’OCDE, un premier comité est créé en 1956 qui est devenu ensuite l’AEN. L’AEN n’a pas la personnalité juridique. Elle a plusieurs missions dont certaines ont été abandonnées ensuite (notamment les missions de contrôle). Un tribunal européen pour l’énergie nucléaire a même été créé mais n’a jamais été saisi !

Les relations de l’AEN avec l’AIEA sont intenses. Il n’y a pas de risques de duplication car les champs géographiques sont différents (200 pays pour l’AEIA). En revanche, ces relations sont limitées avec EURATOM en raison d’un déséquilibre statutaire. Il était prévu un accord de coopération entre les deux entités mais il n’a jamais été formalisé.

L’ AEN est donc une agence très peu politisée, très agile et peu coûteuse. Mais elle résulte d’une simple décision du Conseil de l’OCDE et peut être remise en cause ad nutum.

Eugénie VIAL (Comité Technique Euratom, Services du Premier ministre – Adjointe à la Secrétaire) répond à la question « Le traité Euratom : un traité passéiste ? » ce qui pourrait plutôt être : « Retour vers le futur ».

Elle rappelle qu’elle n’est pas d’EURATOM mais membre d’un service du Premier ministre français ce qui permet d’être l’interface avec toutes les parties prenantes du nucléaire français. Elle présente les missions du « Comité Technique Euratom » qui est l’autorité française au sein d’EURATOM. Concernant le Traité EURATOM de 1957, il vise dans ses buts à améliorer la qualité de vie des européens ce qui reste intéressant à relever aujourd’hui ! Il a pour mission de favoriser le progrès dans le domaine de l’énergie nucléaire dans plusieurs directions. C’est le cas à travers le développement de la recherche (centre de recherche, programmes de recherche …), la diffusion des connaissances (brevets : non appliqué actuellement), la protection sanitaire (d’actualité), les investissements, les entreprises communes, l’approvisionnement, les contrôles (par ex. 4 inspecteurs par jour en France sur les 315 installations surveillées), le régime de la propriété des matières fissiles, le marché commun nucléaire, les relations extérieures. Des travaux importants ont lieu actuellement sur la décarbonation de l’économie et la taxonomie. Enfin, l’agression russe contre l’Ukraine intéresse l’application du traité EURATOM en ce qu’il révèle nos dépendances vis-à-vis de la Russie notamment dans le domaine de l’approvisionnement dans les matières nucléaires. Il convient à cet égard de développer de nouvelles filières d’approvisionnement pour l’Europe.

Faut-il modifier et réviser le traité EURATOM ? On peut très bien vivre avec lui surtout qu’il est très bien rédigé avec des articles simples et clairs. On ne l’utilise pas à fond sur certains aspects (par ex. les liens avec le Parlement européen). C’est un traité promotionnel qui impose de prendre des décisions à l’unanimité des Etats membres et oblige de travailler à s’entendre sur ce qui nous unit, un atout dans le contexte d’urgence et de crise actuelle !

Le colloque entend comme « grand témoin » Nadezhda KUTEPOVA. Elle rappelle que 1957, c’est « Maïak », le premier accident nucléaire en URSS (23.000 Km2 contaminés). C’est ensuite qu’on a vu se développer les deux domaines du nucléaire, le civil et le militaire, avec des règles et des objectifs différents. Le nucléaire civil vise à améliorer le bien être humain comme l’indique le traité EURATOM. Elle insiste sur l’absence de sanctions et donc d’effectivité du droit international.

Marc LEGER (Professeur émérite de l’Institut national des sciences et techniques nucléaires) évoque « Le nucléaire face au risque de guerre ». Cette interrogation est relancée par la tragique actualité ukrainienne. Les antécédents sont les attaques contre un réacteur de recherche en Irak en 1981, le bombardement en Irak en 1991 et en Syrie en 2007. En Ukraine, il y a plusieurs réacteurs nucléaires à technologie russe. Ils ont une capacité très importante (équivalente à celle du Canada).

Comment protéger les installations nucléaires contre les attaques militaires ? Des réponses sont apportées en droit nucléaire et en droit militaire. Le droit nucléaire international propose des conventions relatives à la responsabilité civile pour dommage nucléaire. Mais elles excluent de leur champ d’application les dommages résultant directement d’actes de guerre et assimilé. Donc il n’y aurait aucune indemnisation pour les victimes ukrainiennes ou étrangères en cas d’incident à l’égard des centrales ukrainiennes ! Il existe aussi des conventions sur la sûreté nucléaire, post Tchernobyl. Certaines prévoient que « la responsabilité nucléaire incombe à l’Etat sous la juridiction duquel se trouve une installation nucléaire » et développent ses obligations en la matière. La Russie et l’Ukraine sont parties à ces conventions. Elles sont obligées de les respecter, y compris l’une envers l’autre. Il faudra voir comment ce sera mis en application. Ensuite, l’AIEA intervient par le biais de la « diplomatie nucléaire ».

Le droit de la guerre et le droit humanitaire apporte-t-il une réponse plus satisfaisante ? Même qualifiées d’« opérations spéciales » par la Russie, il s’agit bien d’appliquer le droit de la guerre au nom de la distinction du Jus ad bellum (droit de faire la guerre) et du Jus in bello (droit pendant la guerre). Le droit moderne de la guerre reprend les principes de discrimination et de proportionnalité à travers les Conventions de Genève et leurs Protocoles additionnels qui ont été mondialement ratifiés. L’article 56 du Protocole I stipule clairement que « Les ouvrages d’art ou installations contenant des forces dangereuses, à savoir les barrages, les digues et les centrales nucléaires de production d’énergie électrique ne seront pas l’objet d’attaques, même s’ils constituent des objectifs militaires, lorsque de telles attaques peut provoquer la libération de ces forces et en conséquence, causer des pertes sévères dans la population civile ».

Dès lors, quel recours est envisageable ? La Cour Pénale Internationale a été saisie et s’est estimée compétente pour un crime de guerre. La Cour Internationale de Justice a été saisie aussi à propos de l’Ukraine et d’un potentiel génocide contre les communautés russophones d’Ukraine. La Cour Européenne des Droits de l’Homme ne pourra intervenir puisque la Russie a été exclue du Conseil de l’Europe le 16 septembre 2022 et qu’elle refuse d’ailleurs l’exécution des décisions de justice contraires à la Constitution russe …

S’agissant du droit humanitaire coutumier, le CICR a élaboré une règle 42 imposant de prendre des précautions particulières en cas d’attaque afin d’éviter la libération de forces dangereuses. En effet, il est prévu que « Des précautions particulières doivent être prises en cas d’attaque contre des ouvrages et installations contenant des forces dangereuses, à savoir les barrages, les digues et les centrales nucléaires de production d’énergie électrique, ainsi que les autres installations situées sur eux ou à proximité, afin d’éviter la libération de forces dangereuses et, en conséquence, de causer des pertes sévères dans la population civile ». Cette règle a été introduite dans le Manuel militaire de l’URSS en 1990 et dans des règles de droit humanitaire international adoptées par la Russie en 2001. Mais les militaires semblent l’avoir oublié !

Le droit international n’est pas inexistant mais insuffisant pour assurer la protection des installations nucléaires. Son efficacité repose sur la bonne volonté des Etats !

Nadezhda KUTEPOVA réagit. Elle compare avec la situation de la Centrale de Tchernobyl. Elle salue ce qu’a fait l’AIEA malgré ses compétences limitées. Elle propose un recours à la Cour Internationale de Justice à Luxembourg de la part des dirigeants de l’AIEA. Elle regrette la faiblesse des sanctions aussi. De plus, se pose la question des compétences lorsque le malfaiteur reste inconnu. Enfin, comment vulgariser tout ce droit complexe pour les populations autochtones ayant une difficulté d’accès à l’écrit ?

Lors du débat, le représentant de l’association Stop Fessenheim dénonce les faiblesses de nos installations nucléaires, notamment Fessenheim, face aux menaces de tous ordres (intrusions, actes terroristes, …). C’est un talon d’Achille pour notre pays. Mme VIAL répond qu’un maximum de précautions sont prises, la gendarmerie est présente sur tous les sites d’EDF, des exercices ont lieu … Mme LAHORGUE indique qu’il n’y a pas non plus d’« entre-soi » car toutes les associations locales ont été invitées parmi lesquelles des opposants au nucléaire.

2ème table ronde : L’énergie nucléaire à l’aune des nouveaux enjeux énergétiques, environnementaux et de souveraineté nationale

Valentine ERNE-HEINTZ (MCF-HDR en socio-économie, CERDACC – UHA) introduit et anime cette seconde table-ronde sur « L’énergie nucléaire à l’aune des nouveaux enjeux énergétiques, environnementaux et de souveraineté nationale ».

Roland TRICOT (Legal Adviser at the European Commission Legal Service (Minister Counsellor), EURATOM coordinator Bruxelles) présente « Le changement d’approche de la Commission européenne sur EURATOM à l’aune de la taxonomie ». Il rappelle que la Commission n’est pas « pro » ou « anti » nucléaire. Cela dépend des Etats membres !

La « taxonomie » est un système de classification qui établit la liste des activités économiques ayant un impact favorable sur l’environnement. Elle repose sur des critères précis et vise à orienter les investissements vers les activités durables. Les bases ont été fixées et publiées le 12 juillet 2020.

Dès lors, comment intégrer l’énergie nucléaire dans la taxonomie ? L’énergie nucléaire contribue à la production du mix énergétique. Mais tous les Etats n’ont pas la même approche concernant son rôle dans l’atteinte des objectifs de décarbonation. L’inclusion de l’énergie nucléaire dans la taxonomie est une question hautement politique, variable selon les Etats. Un recours de deux Etats est actuellement pendant devant la CJUE.

La Commission s’intéresse à l’énergie nucléaire dans le cadre de l’atteinte des objectifs de décarbonation en 2050. A ce titre, on peut envisager de décarboner par le biais de nouvelles technologies à petite échelle.

Le droit issu d’EURATOM est bien vivant et traduit dans des directives. La procédure de manquement est rodée, avec une lettre de mise en demeure de la Commission européenne, puis un avis motivé et enfin une saisine de la Cour de Justice de l’Union Européenne.

Frédérique BERROD (Professeur à Sciences Po Strasbourg, Chaire Jean Monnet, Vice-présidente Finances de l’Université de Strasbourg, Membre du centre d’excellence Jean Monnet Franco-allemand et du réseau FRONTEM, Membre du CEIE, EA 7307), présente « Le devenir de la politique nucléaire de l’Union Européenne ». La politique nucléaire montre un certain alignement des planètes au niveau européen. Le nucléaire est une énergie de transition qui rentre dans l’objectif de « neutralité carbone » en 2050. Ce qui est plus problématique, c’est le caractère durable de cette énergie avec une division des Etats membres et du public. Il faut donc travailler sur son acceptabilité sociale !

Elle pose d’abord le constat que le nucléaire est une source d’énergie contestée par une partie des Etats et du public, depuis l’origine. Des règles encadrent le choix des Etats. Ainsi un arrêt de la CJUE met le nucléaire au cœur du débat démocratique. La question de l’indépendance des experts se pose aussi.

On peut mettre en avant également les instruments de gage d’un nucléaire souverain. En effet, le choix du développement du nucléaire appartient aux Etats. Cependant il est nécessaire d’avoir conscience de l’existence de difficultés techniques pour honorer ce choix souverain. Le développement de « mini-centrales » pourrait être une réponse, qui risque alors d’échapper au choix des Etats et conduire à des choix provisoires. L’énergie nucléaire est donc une énergie contestée dans la transition énergétique et climatique. Dès lors, peut-on en faire réellement une énergie d’avenir ?

Le « grand témoin » de la table ronde est Camille PERIER (Autorité de Sûreté Nucléaire, Chef de la division de Strasbourg) qui donne son point de vue.

Mme Camille PERIER

Valérie FAUDON (Professeur à Sciences Po Paris, Déléguée générale de la Société française d’énergie nucléaire SFEN Paris) évoque : « Les enjeux du renouvellement du parc nucléaire français ». L’Europe est un gros continent de production d’énergie nucléaire (104 réacteurs nucléaires en fonctionnement). Le nucléaire est la première source d’électricité bas carbone en Europe mais le sujet est « clivant ». Elle présente l’état de la production d’énergie nucléaire en France.

Puis elle expose les scénarios de RTE. Actuellement en France, il y a 4 grands programmes complémentaires : « Grand carénage » (grand programme de rénovation des centrales françaises actuelles avec 7 mois d’arrêt par centrale pour leur permettre de fonctionner jusqu’à 50 ans. Quid ensuite ?) ; Programme EPR ; SMR Nuward ; AMR.

Dans les projections, on constate un effet « falaise » pour les années 2030-2040 car la plupart des installations nucléaires arriveront alors en fin de vie sans programmer la construction de nouvelles installations. Mais RTE propose des scénarios. Le scénario du gouvernement est le n° 2 avec la construction d’EPR pour permettre d’atteindre 60 % d’énergie renouvelable en 2050. Il demeure un risque de non réalisation des scénarios … Quant aux contestations des opposants, on note au moins un consensus sur le constat de l’augmentation de l’électricité et une ignorance assez large sur le fait que l’énergie nucléaire est « bas carbone ».

Teva MEYER (MCF en géopolitique et géographie, CRESAT (UR 3436) – UHA), donne une approche sur « Les enjeux de l’approvisionnement européen en combustible et en matière première stratégique pour la filière nucléaire ».

Qu’est-ce que l’indépendance énergétique ? Les critères sont variables chez les politistes. Ils sont contestables notamment en raison des pratiques de sous-traitance auprès d’intervenants relevant d’autres Etats. Qu’est-ce que la sécurité énergétique ? Là encore, les critères sont critiqués. Selon l’Ecole de Copenhague, c’est une « construction sociale ». Le nucléaire répond à une crainte française traditionnelle depuis 1870, centrée sur la défense de son indépendance énergétique. Au contraire, les allemands insistent sur la sécurité énergétique confiée aux marchés et aux acteurs.

On constate un échec de l’européanisation de l’approvisionnement énergétique. En effet, on n’a encore jamais eu de rupture totale d’approvisionnement en Europe.

L’approvisionnement en combustible peut-il être un outil de puissance pour les fournisseurs ? Trois modalités géopolitiques se révèlent. Ce peut être un outil pour renforcer les liens diplomatiques, un outil pour renforcer le soft power, un outil pour élaborer des projets nationaux. Ainsi, la Russie à travers Rosatom favorise la vente de réacteurs en vendant les combustibles correspondants.

Les combustibles nucléaires sont calibrés pour un type d’installations et ne sont pas interchangeables. L’exemple des combustibles « VVER » est intéressant à cet égard. C’est le type de combustible utilisé dans les centrales de l’ancien bloc communiste. Or les européens proposent un combustible de substitution pour les pays qui ont besoin de combustible « VVER ». La production reste limitée cependant et ne répond pas totalement aux attentes des pays dépendants du combustible VVER. Cet exemple montre que le développement d’un approvisionnement en combustibles pourrait être le symbole d’une Europe ayant une dimension à nouveau géopolitique.

Un autre enjeu est celui des matières de gainage en zirconium notamment qui contiennent les combustibles d’uranium dans les réacteurs. Or l’Europe n’a pas de gisement de zirconium ! En revanche, elle a une capacité de production des « éponges de zirconium ». La France en transforme la ½ au niveau mondial. L’autre matière importante, le niobium, provient à 95% d’une mine du Brésil.

Camille PERIER donne à nouveau son point de vue sur le cycle du combustible.

Un débat nourri avec le public s’ensuit.

A la fin du débat, il revient à Valentine ERNE-HEINTZ de conclure la journée. En effet, où va-t-on ? Ce sera justement le thème des prochains Entretiens ! Les usages et risques de l’eau en matière nucléaire seront abordés sous la direction scientifique de Thomas SCHELLENBERGER et en collaboration avec le CRESAT. Rendez-vous donc en 2023 (24 novembre) pour les 6èmes Entretiens du Grillenbreit !