Kévin JESTIN

Enseignant contractuel à l’Université de Haute-Alsace
Membre du CERDACC

 

Le rôle prépondérant de la Cour des comptes dans le contrôle de la régularité des comptes et du bon emploi des fonds publics n’est plus à démontrer[1]. À une époque où la transparence de l’action politique s’affiche en vertu, l’information relative à la gestion de l’argent public est devenue un enjeu singulier[2]. En lien avec l’utilisation des « produits phytopharmaceutiques »[3], le référé endu le 4 février 2020[4] s’est donc révélé riche d’enseignements. Bien qu’il soit quasiment passé inaperçu en raison de l’actualité brulante concernant la « crise sanitaire COVID-19 », il demeure instructif à bien des égards. Les événements liés à la pandémie ne suffisent pas à occulter « l’urgence sanitaire »[5] qui découle de l’utilisation massive des pesticides[6] et l’occasion était donnée à la Cour des comptes de mettre en exergue les carences de la politique de réduction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques. Rappelons simplement que la France est le premier producteur européen eu égard à la « surface agricole utile » (SAU)[7], occupant en Europe le deuxième rang pour la quantité de substances actives vendues[8]. Depuis longtemps, de nombreux rapports ont mis en surbrillance les risques majeurs qui découlent de leur emploi – cancers, maladies neurologiques, troubles de la reproduction et du comportement – à l’égard de leurs applicateurs, leurs familles ou plus généralement de la population[9] . Pour autant, en dépit de moyens financiers conséquents[10] et de la diversité des mesures mises en œuvre, la Cour des comptes considère que les résultats des politiques menées s’avèrent décevants (I). Elle relève, néanmoins, que l’action gouvernementale témoigne de la volonté de réduire les risques liés à l’utilisation de ces produits (II)[11]. En d’autres termes, la volonté est, semble-t-il, réelle, en revanche les résultats le sont beaucoup moins.

I. La faible efficacité des politiques menées

 À l’occasion de son référé, la Cour des comptes affirme sans détour que « les objectifs fixés ne sont pas atteints » (B), en dépit de la diversité des engagements pris par l’État (A). Malgré le sillage tracé par l’Union européenne, qui a esquissé depuis les années 2000 les traits d’une politique novatrice et volontariste[12], la France n’a malheureusement pas concrétisé nombre d’engagements qui avaient été pris.

A. Des mesures diverses inspirées du droit européen

À la suite du Grenelle de l’environnement (2007) et des deux lois relatives à sa mise en œuvre[13], le gouvernement s’était engagé dans une véritable politique de réduction de l’utilisation des pesticides. Afin d’atteindre les objectifs fixés par la loi « Grenelle I » et d’encadrer plus étroitement les démarches de développement durable, la seconde loi (« Grenelle II ») comportera un certain nombre de mesures destinées à encadrer le recours à ce type de produits[14]. On peut notamment mentionner l’obligation d’agrément ou de certificat de toute personne ou organisme qui, exerçant une activité de vente ou de conseil, utiliserait des produits phytosanitaires. Il est également possible d’évoquer le renforcement du cadre légal en matière de publicité à la télévision. Ce dispositif est venu remplacer les différentes mesures prises dans le cadre de « l’Agenda 21 » bien que subsiste la « stratégie nationale de développement durable » (SNDD)[15]. Constituant une déclinaison nationale de la stratégie européenne de développement durable, l’évolution s’avérait à bien des égards prometteuse.

Sans nul doute, dans ce domaine on mesure le caractère déterminant de l’impulsion initiée par l’Union européenne. C’est encore à la suite de l’adoption de ce que l’on a qualifié de « paquet pesticide » (en 2009) que l’État français a durci sa politique de réduction[16]. La principale mesure issue de la directive n. 2009/128/CE a été d’imposer aux États membres l’adoption de « plans d’action nationaux » (art. 4). Afin de se conformer à cette directive, la France a adopté consécutivement trois plans « Écophyto », à savoir les plans « Écophyto 2018 » (2009-2015), « Écophyto II » (2016-2018) et « Écophyto II + » (2019-2025). Pour répondre au cadre imposé par la directive, ces plans ont fixé des « objectifs quantitatifs, leurs cibles, leurs mesures, leurs calendriers en vue de réduire les risques et les effets de l’utilisation des pesticides sur la santé humaine et l’environnement et d’encourager l’élaboration et l’introduction de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures et des méthodes ou des techniques de substitution en vue de réduire la dépendance à l’égard des pesticides » (art. 4). Le dernier plan d’action adopté le 10 avril 2019 (« Écophyto II + »), qui ne modifie pas substantiellement le précédent, intègre en revanche les actions prévues par le plan d’action du 25 avril 2018 sur « les produits phytopharmaceutiques et une agriculture moins dépendante aux pesticides », ainsi que le très controversé « plan de sortie du glyphosate » présenté le 22 juin 2018[17].

Assurément des efforts ont été entrepris, pour autant, malgré un renforcement du cadre normatif on doit reconnaître que ces mesures se sont avérées insuffisantes afin d’endiguer véritablement l’utilisation de ces produits. L’ensemble de ces dispositifs n’ont malheureusement pas permis d’atteindre les objectifs qui avaient été déterminés.

B. Des mesures diverses peu efficaces

Dans le cadre de la loi n. 2009-967 du 3 août 2009 relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement des objectifs ambitieux avaient été fixés. La France souhaitait, en effet, réduire de 50 % l’usage des pesticides en dix ans. À l’horizon 2012, il était également question que 50 % des exploitations soient engagées dans une démarche de certification environnementale. L’objectif le plus symbolique était probablement celui d’atteindre les 20 % de la SAU en agriculture biologique en 2020. Avec le recul, ces objectifs étaient-ils réalistes ? On peut certainement le penser, toujours est-il que les résultats n’ont pas été à la hauteur des espérances. Aujourd’hui, le constat s’avère très décevant[18]. Au regard des objectifs fixés en 2009, la Cour des comptes relève que seulement 12 % des exploitations se sont engagées dans des projets labellisés économes en intrants[19]. En juin 2019, la SAU en agriculture biologique en France représentait seulement 7,5 %[20]. En outre, la diminution initiale de 50 % du recours aux pesticides en 10 ans – qui n’a pas été atteinte – a été reportée (en 2016) à l’échéance 2025 avec un objectif intermédiaire de moins 25 % en 2020. En réalité, selon l’indicateur NODU (Nombre de Doses Unités), il apparaît que leur utilisation a progressé de 12 % entre 2009 et 2016[21].

Faisant preuve d’une certaine franchise, dans son courrier de réponse le Premier ministre reconnaît que les objectifs de réduction de l’utilisation des produits phyto ne sont toujours pas atteints. Il relève, néanmoins, que l’évaluation de ces objectifs ne peut uniquement reposer sur les indicateurs QSA (Quantité de Substances Actives) et NODU lesquels ne prendraient pas en considération certains paramètres, notamment les impacts climatiques, saisonniers ou les achats de précaution permettant, par exemple, d’anticiper des hausses de la fiscalité des produits. En ce sens, il semblerait que l’accroissement de la quantité de substances actives serait dû à l’augmentation de la redevance pour pollution diffuse en 2019. Afin de justifier la politique mise en œuvre, à partir d’autres données, le chef du gouvernement s’efforce d’avancer ses propres chiffres. Les quantités de produits phyto les plus préoccupants pour la santé et l’environnement auraient diminué de 15 % pour les produits dits « CMR 1 » et de 9 % pour les produits dits « CMR 2 ». À l’inverse, le recours aux produits de biocontrôle à faible risque aurait fortement augmenté (+ 85 %). De plus, en lien direct avec l’évolution de la réglementation, les quantités vendues de produits phyto pour les usages non agricoles auraient véritablement diminué (- 70 % entre 2009 et 2018). L’analyse des arguments du Premier ministre suggère qu’une véritable « bataille de chiffres » est engagée et le profane aura bien du mal à faire la lumière sur ces différentes contradictions. Toutefois, au-delà des chiffres, la Cour met en évidence le fait que « les progrès attendus de dispositifs structurants demeurent trop limités ». Elle se fonde notamment sur le contrôle des pulvérisateurs actifs, la délivrance des certificats individuels de phytos (Certiphyto) ou encore sur les pratiques culturales économes en intrants. Par ailleurs, elle souligne « l’excessive complexité administrative et le caractère à la fois peu incitatif et contraignant des dispositifs visant la limitation de l’usage des produits phytosanitaires »[22].

À partir d’un état des lieux dressés auprès des parties prenantes et des chiffres portés à sa connaissance, la Cour des comptes dresse un constat sans appel stigmatisant les faiblesses d’une politique qui n’a pas donné satisfaction. En dépit de cet échec, la Cour ne manque pas de relever que « plusieurs leviers peuvent favoriser l’évolution des pratiques agricoles ».

II. La diversité des axes d’amélioration

Si la Cour des comptes exprime des critiques sévères sur l’action publique en matière d’utilisation des produits phyto, elle ne sous-estime pas pour autant les efforts qui ont été accomplis. Elle souligne, cependant, la nécessité de renforcer les actions engagées jusqu’à présent (A) et formule des recommandations afin de guider l’action gouvernementale dans la bonne direction (B).

A. La nécessité de consolider les acquis

La Cour des comptes n’ignore pas l’utilité des mesures qui ont été adoptées. Elle souligne notamment que l’État, en lien étroit avec les autorités européennes, a procédé au retrait de produits comportant des substances considérées comme dangereuses et interdit l’utilisation de plusieurs autres comportant des substances actives[23]. Dans sa lettre de réponse, le Premier ministre ne manque d’ailleurs pas d’indiquer que ce n’est pas moins de 38 « substances préoccupantes » qui ont été retirées du marché européen entre 2018 et 2019.

L’action publique doit néanmoins se décliner sur des axes plus diversifiés. Celle-ci doit s’exercer « à la fois par l’édiction de normes, la surveillance et le contrôle, le financement de programmes ou de projets de recherche… par le soutien aux groupes d’agriculteurs recourant à des pratiques culturales économes en pesticides », mais aussi par des actions d’information et de formation des professionnels et des citoyens. L’État semble avoir mis en œuvre certains de ces leviers. Le Premier ministre égraine ainsi les initiatives récentes adoptées dans le cadre du dernier plan d’action. En application de la loi du 30 octobre 2018 pour « l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous » (dite « EGALIM »), il a été décidé de séparer les activités de vente et de conseil des produits phytosanitaires (à compter du 1er janvier 2021) et de mettre en place un conseil stratégique qui devra obligatoirement se réunir au moins deux fois tous les 5 ans[24]. D’autres dispositions légales ou réglementaires sont venues encadrer la publicité relative aux produits phyto, renforcer la protection des populations en cas d’épandage de tels produits à proximité des habitations ou encore faciliter la mise sur le marché de solutions alternatives. Enfin, comme l’évoque la juridiction financière de la rue Cambon, l’action publique doit se traduire par « l’information et la formation des professionnels et des citoyens, et par des actions de communication ». À cet égard, il convient de saluer la mise en ligne d’un site d’information permettant de suivre l’engagement des agriculteurs et de diffuser l’information sur les alternatives possibles (glyphosate.gouv.fr). Cette marche vers davantage de transparence ne saurait toutefois compenser les hésitations du gouvernement quant à l’interdiction du glyphosate[25].

Malgré les intentions affichées et l’importance des moyens financiers engagés, il s’avère que l’État doit repenser ses modes de production et inciter à adopter des pratiques nouvelles afin d’atteindre les objectifs fixés.

B. La nécessité d’explorer des pistes nouvelles

L’analyse des différents plans d’action amène la Cour des comptes à formuler quatre recommandations distinctes. La première d’entre elles propose « d’introduire, dans les négociations de la nouvelle politique agricole commune (PAC), un objectif prioritaire de réduction de l’usage des produits phyto ». Sur ce point, le Premier ministre assure que la France « porte un objectif de moindre dépendance vis-à-vis des intrants (notamment les produits phytosanitaires), sur la base d’objectifs de réduction quantifiés au niveau européen, intégrés dans la réglementation sur les produits phytosanitaires et dans la future PAC [qui couvrira la période 2021-2027] … En découleront des objectifs et des moyens qui seront décrits dans le futur ‶plan stratégique national″ ». Pour l’heure à ses balbutiements, ce nouveau plan devrait favoriser l’émergence d’une « agriculture intelligente et résiliente »[26].

La seconde recommandation envisage la mise en œuvre d’un « cadre pluriannuel de programmation des financements issus de la redevance pour pollutions diffuses et affectés au plan Écophyto permettant d’accélérer la mise à disposition effective des crédits chaque année ». Le gouvernement reconnaît l’utilité de la proposition et des engagements sont pris. Une « mission interinspections » devrait permettre, au premier semestre 2020, de proposer une évaluation afin de clarifier les rôles respectifs des directions d’administration centrale, de l’Office français pour la biodiversité (OFB) et de formuler des propositions complémentaires. Dans ce cadre, la mise en place d’une programmation pluriannuelle des financements du programme Écophyto sera étudiée, afin d’accroître la lisibilité des actions et des moyens qui doivent être mis en œuvre. Au demeurant, le Premier ministre confirme la poursuite des actions engagées ces dernières années. Parmi celles-ci, il évoque la diffusion d’indicateurs permettant de suivre la commercialisation des produits les plus dangereux, le développement des alternatives, l’engagement des agriculteurs dans l’agriculture biologique ou à « haute valeur environnementale »[27]. Il envisage également une aide au développement des produits de biocontrôle, l’extension du réseau des « fermes DEPHY »[28] ou encore l’adaptation du dispositif de surveillance biologique du territoire. Il rappelle, enfin, que les programmes d’évaluation scientifiques des impacts des produits se poursuivent avec l’étude PestiRiv[29] et le programme de recherches sur la sortie des produits phytosanitaires.

Par ailleurs, la Cour des comptes estime nécessaire « d’élaborer, tenir à jour et rendre public, à compter de l’exercice 2020, à l’échelon national et à l’échelon régional, un tableau de l’ensemble des ressources financières mobilisées pour mettre en œuvre le plan Écophyto pluriannuel ». Plus que jamais, sur ce terrain, une exigence de transparence s’impose. Le Premier ministre partage cette nécessité de mieux rendre compte de l’ensemble des financements publics mobilisés au titre des actions nationales (41 M€/an) et régionales (30 M€) du programme Écophyto. Au niveau régional, il relève qu’il a été enjoint aux préfets, par circulaire du 19 juin 2019, de proposer aux agriculteurs un guide sur les financements disponibles localement pour accompagner leur transition. De plus, le coordinateur interministériel – création saluée par la Cour des comptes – est en charge d’établir une cartographie des financements disponibles au niveau national et régional.

Enfin, il est proposé de « publier et rendre accessibles au public, chaque année, les données et les analyses rendant compte de la politique menée, des substances actives émises et de leurs effets sur la santé humaine et l’environnement, sous la forme de cartographies ». En ce sens, outre les données déjà disponibles, un outil de visualisation des données de ventes de produits phyto développé par l’Office français de la biodiversité et le ministère de la transition écologique et solidaire a été mis en ligne (janvier 2020). De manière plus aisée, celui-ci permet de prendre connaissance des données relatives aux ventes de produits phyto à l’échelle nationale et infradépartementale. Le gouvernement indique, en outre, qu’au cours de l’année 2020 le calendrier de mise à disposition des données de vente sera accéléré. Sous réserve des impératifs liés à l’actualité sanitaire, les derniers chiffres de ventes devraient être publiés à l’automne.

Conclusion. Complexité des dispositifs, absence de résultats probants et manque de transparence, voilà en substance ce qui émane du bilan de la Cour des comptes porté sur les plans « Écophyto ». Le constat est dénué d’ambiguïté : « le nombre et la diversité des acteurs impliqués, l’insuffisante articulation du plan Écophyto avec plus d’une dizaine d’autres instruments de programmation portant des mesures relatives aux pesticides, la diversité des sources de financement et la généralisation des co-financements ou appels à projets ont conduit à développer une gestion administrative et financière si complexe qu’elle peut neutraliser les effets de l’impulsion nationale et, plus récemment, des initiatives régionales ». Face à ces carences, divers changements effectifs devraient intervenir. L’ambition serait notamment que les filières professionnelles se joignent aux mesures et démarches engagées. Ces dernières semblent avoir répondu favorablement à cet appel puisque, dans le cadre de plans d’action interprofessionnels, elles se sont engagées à favoriser la transition agroécologique, ainsi qu’à réduire l’utilisation des produits phytosanitaires de synthèse[30]. De surcroît, le gouvernement semble décidé à favoriser la mise en œuvre d’un cadre plus protecteur et harmonisé au niveau européen[31]. Quels que soient les acteurs, la prise de conscience semble bien réelle, il ne reste plus qu’à espérer que ces effets d’annonces soient suivis de réalisations concrètes et probantes.

[1] J.-L. Albert, T. Lambert, La Cour des comptes : un pouvoir rédempteur ? LGDJ-Lextenso, 2017, p. 14.

[2] D. Migaud, « La Cour des comptes, un acteur au service de la soutenabilité des finances publiques », RFFP, 2015, n. 131, p. 99. D. Heald, « Pourquoi la transparence des dépenses publiques est-elle si difficile à atteindre ? », Rev. Internationale des Sciences Administratives, 2012/1, vol. 78, p. 33.

[3] Qualification retenue à l’article L. 254-1 du Code rural.

[4] Référé n. S2019-2659, Le bilan des plans Écophyto, Cour des comptes, 27 nov. 2019.

[5] N. Bonnefoy, Pesticides : vers le risque zéro, rapport fait au nom de la mission commune d’information sur les pesticides et leur impact sur la santé et l’environnement, Rapport d’information n. 42, Assemblée nationale, 10 oct. 2012, p. 13.

[6] Autre dénomination employée pour les « produits phyto », désignant également les substances actives.

[7] Cette surface couvre 29 millions d’hectares, soit 54 % du territoire national, source Agreste 2018.

[8] 85 900 tonnes en 2018, source BNV-D, extraction au 30 sept. 2019.

[9] L’utilisation des produits phytopharmaceutiques, rapport IGAS n. 2017-124R/CGEDD n. 011624-01/ CGAAER n. 17096, déc. 2017, tome 1 ; Inserm, « Pesticides, effets sur la santé », 2013.

[10] Estimés à environ 400 M€ pour 2018.

[11] Dans un courrier en date du 3 février 2020, le Premier ministre formule une réponse motivée et donne des indications utiles sur l’orientation prochaine de la politique menée en ce domaine.

[12] Comme l’ont souligné, il y a quelques années, plusieurs auteurs « une évolution, à travers le passage d’un droit de l’environnement consacré aux ‶sites″ à un droit de l’environnement consacré aux ‶produits″ et plus encore aux ‶substances″ » est à l’œuvre ». M.-P. Maître, E. Merlant, « Retour sur 10 ans de réglementation européenne applicable aux substances chimiques », Environnement n. 11, nov. 2012, p. 13.

[13] Lois n. 2009-967 du 3 août 2009 dite « Grenelle I » et n. 2010-788 du 12 juill. 2010 dite « Grenelle II ».

[14] Cf. Dossier spéc. « La loi Grenelle II [Première partie] », AJDA n. 30, 20 sept. 2010.

[15] La dernière SNDD couvre la période 2015-2020. Sur le sujet v. R. Degron, « L’agenda 21 : introduction ou conclusion d’une démarche de développement durable ? », JCP A. n. 12, 26 mars 2012.

[16] Ce dispositif vise à réduire de façon sensible les risques liés aux pesticides, tout en réformant la mise sur le marché de ces produits. On peut citer la directive n. 2009/128/CE du 21 oct. 2009 instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable, le règlement CE n. 1107/2009 du 29 oct. 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, la directive n. 2009/127/CE du 21 oct. 2009 portant sur le matériel destiné à l’application des pesticides ou encore le règlement CE n. 1185/2009 du 25 nov. 2009 relatif aux statistiques sur les pesticides.

[17] Source du ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, communiqué du 22 juin 2018. Sur les enjeux du glyphosate, v. J. Peltzman, « L’interdiction du glyphosate : état de la question au regard des enjeux environnementaux et sanitaires », Journal de droit de la santé et de l’assurance maladie n. 21, 2018, p. 126 et s.

[18] Ce constat est partagé par le comité d’orientation stratégique et de suivi du plan national de réduction des produits phytopharmaceutiques réuni le 7 janvier 2020 (source ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation).

[19] Dont 2 272 certifiées « haute valeur environnementale » (chiffre avancé par la Cour des comptes à l’occasion de son référé, p. 3).

[20] Source ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, Infographie au 7 juin 2019.

[21] Statistique publiée par le ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation en juillet 2019.

[22] Afin d’illustrer ces propos, elle fustige notamment les méthodes développées au sein des fermes DEPHY, ainsi que le dispositif des certificats d’économie de produits phyto (CEPP), p. 3.

[23] Les néonicotinoïdes et apparentés, le métam sodium et l’époxiconazole.

[24] H. Bosse-Platière, J.-B. Millard, « L’utilisation des produits phytopharmaceutiques après la loi EGALIM : l’agriculture autrement », Dr. rural n. 472, avr. 2019, dossier 25.

[25] À noter toutefois que ces dernières années ont été marquées par la prolifération d’arrêtés municipaux « anti-glyphosate ». Sur ce point, v. M. Malblanc, « Les arrêtés ‶anti-glyphosate″ et le concours de polices administratives », JCP A n. 1, 7 janv. 2020.

[26] Source du ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, PAC post 2020 : qu’est-ce que le plan stratégique national ? Site du ministère au 28 févr. 2020.

[27] En d’autres termes, une agriculture qui répond à une « certification environnementale » de niveau 3. Ce niveau est fondé sur « des indicateurs de résultats relatifs à la biodiversité, la stratégie phytosanitaire, la gestion de la fertilisation et de l’irrigation ». Pour plus de détails, v. le site du ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, Certification environnementale, mode d’emploi pour les exploitations, 3 mars 2020.

[28] Le dispositif DEPHY a pour finalité d’éprouver, valoriser et déployer les techniques et systèmes agricoles réduisant l’usage des produits phytosanitaires. Le réseau « ferme DEPHY » rassemble plus de 3 000 exploitations agricoles engagées dans une démarche volontaire de réduction de l’usage de pesticides. Source du ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation, Les fermes DEPHY : partout en France, des systèmes de production performants et économes en pesticides.

[29] Cette étude a pour objet d’étudier l’exposition aux pesticides des riverains des zones viticoles. Elle est menée conjointement par l’ANSES (Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail) et Santé publique France.

[30] Ces filières sont aidées en cela par un plan d’investissement de grande envergure (2018-2022). Sur le sujet, v. le rapport « Le grand plan d’investissement 2018-2022 », sept. 2017.

[31] Il est à noter que la Cour des comptes européenne a également relevé que les progrès sur ce terrain étaient limités. Rapport spécial de la Cour des comptes européenne, Utilisation durable des produits phytopharmaceutiques : des progrès limités en matière de mesure et de réduction des risques, févr. 2020. Par ailleurs, la Commission européenne a récemment présenté un « pacte vert pour l’Europe » (Green New Deal) qui ambitionne de « promouvoir l’utilisation efficace des ressources, de restaurer la biodiversité et de réduire la pollution » (Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au CES européen et au comité des régions, 11 déc. 2019, COM (2019) 640 final).